L’acceso al fondo demolizione opere abusive non è indebitamento. L’Osservatorio sulla finanza emette atto di indirizzo

In un precedente articolo (bilancioecontabilita.go-vip.net 02/11/2018) si dava conto del nuovo orientamento condiviso dalla Commissione ARCONET di non considerare l’accesso al fondo rotativo, per la demolizione di opere abusive, presso la Cassa Depositi e Prestiti quale indebitamento, fornendo in tal modo la possibilità di accesso anche agli enti dissestati o in riequilibrio finanziario. Detto orientamento è stato recepito dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali mediante atto di indirizzo del 26/10/2018. Si ricorda come ai sensi dell’art.154, comma 2, del Tuel “L’Osservatorio ha il compito di promuovere, in raccordo con la Commissione per l’armonizzazione contabile degli enti territoriali di cui all’art. 3-bis del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, l’adeguamento e la corretta applicazione dei principi contabili da parte degli enti locali e di monitorare la situazione della finanza pubblica locale attraverso studi ed analisi, anche in relazione agli effetti prodotti dall’applicazione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243-bis. Nell’ambito dei suoi compiti, l’Osservatorio esprime pareri, indirizzi ed orientamenti”.

Il fondo rotativo per le opere abusive

La possibilità da parte degli enti locali di attingere ai finanziamenti del fondo di rotazione per le opere abusive è rintracciabile nell’art.32, comma 12, del d.l. n.26/2003 secondo cui è stato istituito, presso la Cassa depositi e prestiti S.p.A., un Fondo per le demolizioni delle opere abusive, finalizzato alla concessione ai Comuni di anticipazioni sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive localizzate nel proprio territorio – anche ove detti interventi siano stati disposti dall’autorità giudiziaria – e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse.

In considerazione dei vantaggi consistenti nella restituzione delle somme, in mancanza dei pagamenti da parte dei proprietari delle opere abusive, senza interessi e per un periodo di cinque anni, è stato posto il problema della sua natura giuridica, ovvero se l’accesso al citato fondo rappresenti o meno indebitamento per gli enti locali.  Tale indicazioni non è di poco conto, in quanto se considerato indebitamento l’accesso al citato fondo rotativo sarebbe da ritenersi escluso da tutti quegli enti locali che si trovino in una situazione di dissesto, ovvero che abbiano attivato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, non potendo questi enti ricorrere a nuove fondi di indebitamento.

Nella relazione annuale per l’anno 2017, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, è stato segnalato come nel corso dell’esercizio 2017 siano state concesse 175 anticipazioni per un totale di 9,15 milioni a valere sulle risorse del Fondo, in aumento sia in termini numerici (105 anticipazioni nel 2016) che di volumi rispetto all’anno precedente (7,5 milioni nel 2016). Le anticipazioni richieste hanno riguardato quasi esclusivamente i Comuni della Regione Campania e della Regione Sicilia, ma si sono registrate richieste, seppur in termini numerici e di volume inferiori, anche dagli enti delle Regioni Lazio, Basilicata e Puglia, ovvero nelle regioni dove sono maggiormente presenti situazioni di enti in riequilibrio finanziario o che hanno dichiarato il dissesto.

Le indicazioni della giurisprudenza contabile

Secondo i giudici contabili (Corte dei conti, Sez. Regionale di controllo per la Campania, 100/2018/PAR; Id., Sezione Regionale controllo Piemonte, n. 76/2013/SRCPIE/PAR; Id., Sezioni Riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva, deliberazione n. 14/2013 SS.RR.PAR) l’accesso al fondo di rotazione rientra nelle operazioni di indebitamento. Le motivazioni sono contenute nella stessa legge istitutiva del fondo di rotazione per le opere abusive che classifica tali operazioni come indebitamento. D’altra parte lo stesso rapporto negoziale delle operazioni in questione desumibile dalle condizioni di accesso al Fondo e dalle relative modalità operative fissate da Cassa depositi e prestiti S.p.A. (in particolare nelle circolari n. 1254/2004, n. 1264/2006 e n. 1279/2010) che evocano caratteristiche simili alle ordinarie operazioni di credito concesse agli enti territoriali.

Le indicazioni dell’Osservatorio

Rispetto alla posizione dei giudici contabili, rilevano i tecnici dell’Osservatorio come vi sia una differenza sostanziale rispetto alle operazioni di indebitamento e, la prima fra tutte, la disponibilità della provvista senza il pagamento di interessi. Inoltre, è prevista una speciale garanzia per il recupero delle somme in caso di mancato pagamento degli importi da parte dell’ente locale, potendo la Cassa attingere alle risorse che il Ministero dell’Interno distribuisce tramite il Fondo di Solidarietà Comunale, ossia si pone una garanzia sui fondi che lo Stato riversa ai Comuni. Altra caratteristica, sempre rispetto all’indebitamento da mutui, è fornita dalla restituzione delle somme fissate in un limite massimo di cinque anni. Ultimo aspetto è rintracciabile non collegamento diretto tra anticipazioni accordate ed il recupero delle somme poste in capo all’autore dell’abuso, con obbligo da parte degli enti locali di riversare entro sessanta giorni dalla effettiva riscossione delle somme a carico degli esecutori degli abusi. La stessa Commissione ARCONET nella sua riunione del 17/10/2018 ha avuto modo di evidenziare come “deve ragionarsi sul fatto che l’attività di demolizione delle opere abusive costituisce un’attività surrogatoria del Comune che interviene in luogo del responsabile dell’abuso che non ha ottemperato all’ordine di demolizione agendo per conto ed in danno di questi che è tenuto a rivalere l’ente”. In altri termini, il ricorso all’anticipazione da parte dell’ente locale integra una fattispecie di mera utilizzazione di un’agevolazione finanziaria, ma non realizza alcuna forma di investimento, essendo precipuamente destinato alla copertura di spese correnti come i costi relativi ad interventi per la demolizione di opere abusive, eventuali spese tecniche, amministrative e giudiziarie connesse.

L’atto di indirizzo

L’Osservatorio propone, pertanto, quale atto di indirizzo agli enti locali, come le anticipazioni di risorse a valere sul Fondo per le demolizioni delle opere abusive concesse dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. ai Comuni sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive localizzate nel proprio territorio non integrano un’operazione di indebitamento ai fini dell’applicazione della normativa contabile. Tale soluzione apre, quindi, la porta all’accesso anche agli enti dissestati o in piano di riequilibrio finanziario, superando in tal modo le criticità sino ad oggi evidenziate dai giudici contabili che hanno inibito alla Cassa Depositi e Prestiti di finanziare operazioni con tali enti. Resta, in ogni caso, inteso che gli enti locali dovranno individuare nei propri bilanci le risorse finanziarie necessarie alla restituzione di tali anticipazioni in mancanza dei pagamenti da parte dei proprietari abusivi.