Fuori dall’indebitamento l’accesso al fondo rotativo per la demolizione delle opere abusive

Il problema di non poca rilevanza riguarda la corretta qualificazione delle operazioni di anticipazione finanziarie richieste dagli enti locali a valere sul fondo rotativo della Cassa Depositi e Prestiti per le “demolizione delle opere abusive”, di cui all’art. 32, comma 12 del d.l. n. 269/2003, convertito dalla l n. 326/2003, al fine di garantire copertura e spesa alle demolizioni giudiziali. Pertanto, qualora detta operazione si dovesse rilevare obbligata da parte dell’ente locale a dare attuazione ad un ordine dell’autorità giudiziaria l’anticipazione non dovrebbe rilevare tra le operazioni di indebitamento, mentre qualora l’operazione si dovesse qualificare quale indebitamento la conseguenza sarebbe di vietarne l’accesso sia agli enti dissestati sia a quelli in riequilibrio finanziario pluriennale che avessero fatto accesso al fondo di rotazione.

La posizione della giurisprudenza contabile

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, nella recente deliberazione n.100/2018 ha confermato che l’utilizzo dell’anticipazione finanziaria rientri nelle operazioni di indebitamento, così come stabilito da tempo dalla giurisprudenza contabile maggioritaria. Infatti, La natura di anticipazione e l’obbligo di restituzione, sia pure in assenza di interessi, implica che le somme del “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” erogate dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. rientrino fra le forme di indebitamento alle quali possono ricorrere gli Enti locali ai sensi dell’art. 202 del TUEL. A questa conclusione è giunta anche la Cassa depositi e prestiti S.p.A. che nell’ambito della disciplina contrattuale alla quale subordina l’accesso al fondo prevede il rilascio da parte degli Enti locali della Delegazione di Pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale, prevista dall’art. 206 del TUEL, quale garanzia del pagamento delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti. Conseguentemente, le risorse che provengono dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” non possono essere considerate alla stregua di “trasferimenti di capitale da altri enti del settore pubblico” poiché si tratta di un finanziamento avente una specifica destinazione, con obbligo irrevocabile di restituzione. Le risorse provenienti dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” devono essere allocate, quindi al Titolo V dell’entrata e in relazione al loro utilizzo si applicano tutte le disposizioni in materia di indebitamento e di Patto di stabilità interno attualmente previste (Corte dei conti Piemonte deliberazione n.76/2013). Pertanto, l’eventuale ricorso al Fondo di cui all’art. 32, comma 12, del D.L. n. 269/2003, rientrando tra le varie forme di indebitamento, esso deve ritenersi precluso in presenza dell’avvenuta attivazione della procedura di riequilibrio di cui all’art. 243 bis, del T.U. n. 267/2000 (SS.RR. per la regione siciliana in sede consultiva deliberazione n. 14/2013). La Sezione partenopea concludeva, quindi, evidenziando che l’attivazione del fondo rotativo al fine di dare copertura alle demolizioni giudiziali equivale, pertanto, a fronte di un recupero solo aleatorio, un vero e proprio indebitamento suscettibile di alimentare, in futuro, le condizioni di una nuova crisi finanziaria che il comune stesso, mediante la procedura di risanamento, è obbligato ad evitare.

Il recente orientamento della Commissione ARCONET

Nella recente riunione ARCONET del 17/10/2018  la Cassa Depositi e Prestiti ha posto il quesito sulla corretta natura giuridica del fondo di rotazione, ovvero se trattasi di Anticipazione o se rientri all’interno della categoria dell’indebitamento, sottoposta a tutti i relativi limiti di legge. Proprio a fronte di un indirizzo consolidato della giurisprudenza contabile il rappresentante della Corte dei conti in seno alla Commissione si astiene, pur precisando che la questione sarà sottoposta anche all’Osservatorio della finanza locale, ai fini dell’emanazione di un atto di indirizzo ex art. 154, comma 2, del TUEL, secondo cui il fondo in parola non costituisce indebitamento in quanto ha natura giuridica di mera anticipazione.

In risposta al quesito avanzato dalla CDP, evidenzia la Commissione che l’elemento fondamentale di riflessione non è l’analisi della struttura finanziaria dell’atto di gestione bensì la finalità dell’azione amministrativa, ovvero non sempre il rapporto di provvista di danaro con obbligo di restituzione costituisce operazione di indebitamento. Infatti, in presenza di opere abusive, dove il proprietario non abbia ottemperato all’obbligo di demolizione, l’attività del Comune diviene surrogatoria agendo per conto ed in danno del proprietario inadempiente. In definitiva, secondo la Commissione, si è in presenza di un’attività necessitata riconducibile alla generale funzione di vigilanza e di polizia dell’ente che, finanziariamente, è appropriato declinare, in tutte le sue componenti, nell’ambito delle spese di funzionamento e non in quello degli investimenti. Quindi, non realizzandosi alcun investimento la provvista del denaro non può rientrare in un’operazione di indebitamento. D’altra parte, le stesse risorse poste a garanzia dell’adempimento da parte dei Comuni nella loro restituzione alla CDP sono garantite da entrate correnti le quali non potranno che riflettersi sugli equilibri di parte corrente.

La contabilizzazione delle anticipazioni

Una volta definito il perimetro di tali operazioni al di fuori dell’indebitamento, la Commissione indica anche la relativa contabilizzazione delle operazioni, secondo cui l’impegno concernente il rimborso dell’anticipazione è imputato al medesimo esercizio in cui è imputato l’accertamento dell’entrata derivante dall’anticipazione stessa. Tale contabilizzazione nell’esercizio risulta coerente con le disposizioni di cui all’art.1 comma 1 del Decreto MEF 23 luglio 2004 prevede che le somme erogate in anticipazione sono rimborsate dai Comuni alla CDP S.p.A. entro 60 giorni dall’effettiva riscossione delle somme a carico dei responsabili degli abusi, e in ogni caso, trascorsi cinque anni dalla data di concessione delle anticipazioni, l’obbligazione giuridica concernente il rimborso dell’anticipazione è esigibile nel medesimo esercizio in cui l’anticipazione è erogata.

In considerazione della rilevanza del richiamato principio la Commissione procederà a definire un principio contabile che costituirà un aggiornamento dell’allegato 4/2 al d.lgs. 118 del 2011.