Gli incarichi oggetto di analisi
L’analisi condotta dalla Corte riguarda le disposizioni di cui all’art.1, comma 173, l. n. 266/2005 cit., a mente del quale “Gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.”. Si tratta delle seguenti spese:
a) studi ed incarichi di consulenza conferiti ad estranei all’amministrazione (anche pubblici dipendenti) dalle pp.aa. di cui all’art.1, co.2, d.lgs. n.165/2001 (comma 9);
b) relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza (comma 10);
c) indennità, compensi, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza da parte delle pp.aa. di cui all’art.1, co.2, d.lgs. n.165/2001 (comma 56);
d) contratti di consulenza stipulati dalle pp.aa. di cui al comma 56 (comma 57).
La trasmissione di tali atti alla Corte dei conti non esclude nessun ente locale (inclusi, pertanto, anche i comuni con meno di 5.000 abitanti). E’ stato, inoltre, chiarito che “l’accertamento dell’illegittimità per il mancato rispetto di uno o più dei requisiti di legge (talora verificabile nei limiti di sindacabilità di scelte discrezionali) comporta da un lato l’obbligo di rimuovere, ove possibile, l’atto con un provvedimento di secondo grado e dall’altro la responsabilità del soggetto che lo ha posto in essere”.
Sono, invece, esclusi dall’obbligo di trasmissione gli atti di spesa relativi a:
a) incarichi ex artt.110 (alta specializzazione) e 90 (incarichi di diretta collaborazione) Tuel;
b) incarichi di rappresentanza e patrocinio giudiziale, che esulano dalla nozione di consulenza 9;
c) incarichi non soggetti alla disciplina dell’art.7, comma 6, d-lgs.165/01 (organismi di controllo interno e nuclei di valutazione, Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici);
d) prestazioni professionali che consistano nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge 10, (es. “medico competente” ex d.lgs. n.81/2008);
e) servizi di architettura e ingegneria (progettazione, direzione lavori, collaudi, etc.), in generale, l’appalto di lavori, beni o servizi. In proposito, va rilevato come la distinzione tra gli incarichi ex art.7, comma 6, d.lgs. n.165/2001 e l’appalto di servizi (codice dei contratti pubblici), per quanto non sempre agevole nella pratica, è, tuttavia, concettualmente chiara in quanto, la distinzione tra incarico di prestazione d’opera e appalto di servizi rileva, per quanto attiene alle rispettive procedure di affidamento (pur ispirate alla comune esigenza di assicurare la par condicio dei contendenti), in quanto:
(a) confina al solo appalto di servizi la possibilità, sotto una certa soglia di valore, di affidamento diretto senza previe procedure comparative, sempre obbligatorie per gli incarichi di prestazione d’opera ;
(b) per il solo appalto di servizi i curricula dei candidati rilevano solo come requisito di ammissione alla selezione (salvo eccezioni particolari) e non di affidamento/aggiudicazione.
La documentazione da inviare alla Corte dei conti
Le disposizioni legislative prevedono, in presenza di un affidamento di incarico, la seguente documentazione da inviare alla Corte dei conti: a) i provvedimenti d’impegno della spesa; b) gli atti che consentano la verifica dei presupposti di legge per affidare l’incarico, e dunque:
(1) il riferimento degli stanziamenti di bilancio perfezionati;
(2) la determina di affidamento dell’incarico che se del caso richiami l’atto di programma di cui all’art.42, comma 2, Tuel;
(3) la convenzione stipulata con l’incaricato. In merito alla verifica del limite dell’importo di 5.000 previsto dalla normativa, nell’importo vanno compresi anche i rimborsi spesa o in caso di incarico conferito ad un unico soggetto va sommata la spesa eventualmente frazionata in atti di importo inferiore a €.5mila.
Quadro normativo di riferimento
In considerazione dei molteplici interventi normativi, al fine di evitare l’abuso del ricorso alle consulenze esterne, il legislatore è intervenuto regolamentando i presupposti, le condizioni e i limiti, i requisiti, e stabilendo profili procedurali ed obblighi di comunicazione e di pubblicità.
La tabella allegata indica le leggi vigenti di riferimento e i contenuti delle stesse al fine di avere un quadro, benché complesso, di riferimento.
I presupposti di legittimità dell’incarico
La Corte toscana evidenzia i presupposti di legittimità per poter procedere all’affidamento dell’incarico esterno, ovvero:
- l’oggettiva impossibilità di utilizzare le strutture organizzative e le risorse umane interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi. A tal fine è stato precisato come l’impossibilità oggettiva di utilizzare le proprie risorse umane, che non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all’interno dell’amministrazione, ragion per cui non integra i presupposti dell’art. 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti siano già impegnate a tempo pieno. In altri termini, tale decisione suppone svolto compiutamente (e con sicuro e dimostrabile esito negativo) il previo accertamento che certi compiti o attività non possono essere utilmente svolti dalle strutture dell’ente;
- Negli enti con popolazione superiore a 5.000 abitanti il provvedimento che decide il conferimento dell’incarico dev’essere preceduto dal parere (obbligatorio, seppur non vincolante) dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente. Ai sensi dell’art.1, comma 42, l. n.311/2004, l’affidamento di incarichi senza il previo parere “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”. Il citato parere deve, come prevede la legge, essere allegato all’atto di affidamento;
- Salvo casi eccezionali, e da motivare adeguatamente in relazione a motivi ostativi di carattere oggettivo non consentano forme di comparazione, l’incaricato deve essere scelto tramite procedure comparative, disciplinate e rese pubbliche dall’ente secondo il proprio ordinamento, atte ad assicurare trasparenza, parità di condizioni tra gli aspiranti e comparazione tra gli stessi circa le prestazioni da svolgere;
- L’oggetto della prestazione deve essere determinato e corrispondere a obiettivi e progetti specifici e determinati. Di talché, risultano illegittimi (e suscettivi di determinare responsabilità erariale a carico di chi ne abbia deciso l’affidamento) gli incarichi il cui oggetto sia generico o indeterminato;
- L’oggetto della prestazione deve rientrare nell’ambito delle competenze istituzionali attribuite dalla legge all’ente o previste nel programma approvato dal consiglio ex art.42 co.2 Tuel – essendo perciò illegittimi (e suscettivi di determinare responsabilità erariale) gli incarichi privi di un sufficiente nesso funzionale che li colleghi alle finalità attribuite all’ente;
- La prestazione deve avere carattere “altamente qualificato” e, conseguentemente, non deve corrispondere alle attività ordinarie della struttura burocratica dell’ente e dei suoi dipendenti;
- Si deve trattare di un incarico temporaneo la cui durata deve essere perciò determinata e temporalmente limitata, con espresso divieto di rinnovo, mentre per la proroga la stesa è subordinata a precise condizioni e finalità, stabilendo che “l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico;”, e, dunque, senza compensi aggiuntivi ;
- Il soggetto cui è conferito l’incarico deve essere un esperto di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria o comunque è un soggetto dotato di alta professionalità;
- L’atto di conferimento dell’incarico (completo della indicazione dell’incaricato, della ragione dell’incarico stesso, del compenso erogato; e del curriculum dell’incaricato e dell’indicazione della durata dell’incarico) deve essere pubblicato sul sito web dell’ente (l’art.15 co.4 d.lgs. n.33/2013 ha precisato che la pubblicazione deve avvenire entro tre mesi dal conferimento dell’incarico e per i tre anni successivi alla cessazione dello stesso). La pubblicazione (nonché la comunicazione dei dati al Dipartimento Funzione Pubblica ex art.53 co.14 d.lgs.n.165/2001) condiziona l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e la liquidazione dei compensi, e il pagamento del corrispettivo in mancanza di pubblicazione comporta per il dirigente che l’ha disposto responsabilità disciplinare e una sanzione pari alla somma corrisposta;
- Vanno, inoltre, verificati i limiti di spese per gli incarichi conferiti soggetti sia nell’importo che in percentuale, oltre alle condizioni previste in caso di conferimento di incarichi a personale della PA soggetto a preventiva autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, ed, infine, vanno considerate quelle disposizioni che vietano o assoggettano a condizioni il conferimento di incarichi a soggetti in stato di quiescenza.
Le criticità emerse nel campione esaminato
Tra le maggiori criticità individuate dai giudici contabili toscani si citano qui di seguito quelle sulla mancata o errata ricognizione delle professionalità interne, la mancata del parere dei revisori dei conti e l’assenza di procedure selettive e/o comparative.
- In merito alla verifica dell’assenza di professionalità interne, ben n.53 provvedimenti (n.18 tra i comuni 2013, n.16 tra i comuni 2014, n.14 tra i comuni 2015; n.5 tra le provincie 2013) reca come motivazione della necessità dell’incarico non già l’oggettiva impossibilità dell’utilizzazione del personale in ruolo, nell’ambito delle mansioni di servizio ad esso spettante per legge e per contratto, bensì la indisponibilità – per lo più accertata con una sorta di silenzio-assenso (cioè la mancata presentazione di candidature), e in molti casi accertata tempo addietro – del personale (non già – si badi bene – a svolgere l’attività di cui si tratta nell’ambito delle proprie mansioni ed orario di servizio, cosa per la quale non occorre alcuno specifico consenso da parte del personale dipendente, bensì) ad assumere l’incarico uti singulus; la qual cosa non ha evidentemente nulla a che vedere con l’accertamento richiesto dalla legge. Vari atti di affidamento fanno generico riferimento a “carichi di lavoro” già assegnati (o a concetti equivalenti: “altri impegni” di lavoro del personale dipendente, “numero ingente pratiche da evadere”, impegno ‘troppo oneroso’ per il personale interno). In numerosi casi la motivazione si limita alla affermazione, assolutamente generica se non addirittura tautologica, che è stata verificata o ricorre la impossibilità di utilizzare il personale interno, espressione che per la sua capacità di avere svariati significati finisce, evidentemente, sul piano giuridico, per non averne alcuno, con l’effetto di dover essere considerata tamquam non esset.
- Sebbene le legge (art.1, comma 42, l. n.311/2004) qualifichi la violazione come illecito disciplinare e stabilisca che essa “determina responsabilità erariale”, largamente pretermesso risulta l’obbligo – negli enti con popolazione superiore ai 5.000 abitanti – di affidare l’incarico solamente previo parere (obbligatorio ma non vincolante) dell’organo di revisione economico finanziaria dell’ente. Risulta affidato in forza di un atto adottato previo il parere in discorso: n.16 su n.194 incarichi (l’8%) nei comuni; n.14 su n.49 incarichi (il 29%) nelle provincie; n.6 su n.31 incarichi (il 19%) nelle unioni di comuni.
- In merito alla previa procedura comparativa, gli enti che l’hanno adottata risultano essere solo n.89 su n.274 cioè appena un terzo del totale. Per molti degli enti che hanno attivato la procedura comparativa, il termine per presentare le domande o candidature ai fini del conferimento dell’incarico risulta (senza peraltro l’evidenza di specifiche ragioni d’urgenza) assai breve; tanto da risultare suscettivo di pregiudicare la più ampia partecipazione possibile alla selezione, in tal modo frustrando le esigenze sottese, nell’interesse della stessa amministrazione oltre che degli aspiranti, alla disposizione che impone la selezione pubblica. Inoltre, tra i casi esaminati risultano n.13 casi di rinnovo e n.25 casi la spiegazione dell’assenza di selezione pubblica comparativa è, per così dire, in re ipsa; mentre in un cospicuo numero di casi, precisamente per n.42 di essi131, l’atto di affidamento oltre a non rispettare il citato obbligo di legge non reca, neppure in modo indiretto o implicito, una qualche indicazione o spiegazione in merito.
CONSULTA la TABELLA sulle LEGGI di riferimento
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a cura di Alessandro Cairo
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