Numerose sono le novità in tema di indebitamento dei Comuni per l’anno 2020. Innanzitutto, è prevista una operazione di abbattimento degli interessi sui mutui Cassa DP mediante accollo del debito da parte dello Stato. Vedasi l’art. 1, c.557 della legge di bilancio 2020, L. 160 del 27/12/19. Ma di questo se ne riparlerà quando saranno note le modalità operative. E’ confermata anche la misura massima dell’anticipazione di tesoreria a 5/12 delle entrate correnti, per gli anni 2020-2022 (Art. 1, c.555, L. 160 del 27/12/19). Ma la vera novità, che sembra quasi un ritorno al passato, ovvero ai vincoli di finanza pubblica (patto di stabilità interno/saldo finanziario), è rappresentata dalla posizione assunta dalla Corte dei Conti, Sezione autonomie, con la delibera N. 20/SSRRCO/QMIG/2019, del 17/12/19, su istanza del 10 settembre 2019 formulata alla Sezione di controllo per il Trentino.
Il tema riguarda le condizioni di equilibrio dei bilanci dei singoli enti ed i vincoli di indebitamento delle Regioni e degli enti locali, di cui agli artt. 9 e 10, comma 3, della L. 24/12/12, n. 243.
La questione, in particolare, concerne il quesito se a seguito dell’introduzione dell’art. 1, comma 821, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio statale per il 2019), ai sensi del quale i comuni “si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo”, si possano ritenere rimossi i limiti previsti dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, non solo con riferimento all’utilizzo del risultato di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato ai fini dell’equilibrio di bilancio prescritto dall’art. 9, ma anche con riguardo alle operazioni di indebitamento disciplinate dal successivo art. 10, con conseguente assoggettamento delle operazioni di contrazione di debito unicamente ai limiti di cui ai commi 819 e seg. della legge n. 145 del 2018. Dopo una disamina della recente evoluzione normativa a seguito delle sentenze della Corte Costituzionale n. 247/2017 e 101/2018, che di fatto hanno sancito la fine del patto di stabilità interno/saldo di finanza pubblica, la citata delibera n. 20, pur riconoscendo la complessità e le difficoltà operative di applicazione dell’attuale quadro normativo, recita:
– “Gli enti territoriali hanno l’obbligo di rispettare il pareggio di bilancio sancito dall’art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243 del 2012, anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10, comma 3, legge n. 243 del 2012)….”;
– “In assenza di intese regionali o patti nazionali che permettano all’ente che intende finanziare un investimento mediante il ricorso al debito di acquisire “spazi finanziari” da altri enti della medesima regione o dallo Stato, l’onere di conseguire il “pareggio” richiesto dall’art. 9 della legge n. 243 del 2012 ricade interamente sul singolo ente territoriale…”.
La citata delibera n. 20 sembra, fra l’altro, superare quanto indicato nella precedente delibera della medesima Corte n.19/2019 “Linee guida per la relazione dei revisori dei conti dei comuni, delle citta’ metropolitane e delle province sui bilanci di previsione 2019-2021 per l’attuazione dell’art. 1 comma 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005 n. 266”, laddove si precisava che [a seguito dell’art. 1, commi da 819 a 830, della L. 145/18 “è stato sancito il superamento delle norme in materia di rispetto del principio di pareggio di bilancio basate sull’articolo 9 della legge n. 243/2012, a favore di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo desumibile dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto di gestione.”.
Pertanto, il Responsabile del servizio finanziario deve prestare massima attenzione all’equilibrio dei bilanci, preventivi e consuntivi, per due motivi sostanziali:
1) l’equilibrio dei bilanci inteso quale saldo non negativo tra entrate finali e spese finali (ex art. 9, comma 1 e 1 bis, L. 243/12; art. 1, comma 821 della L. 145/18) diviene “presupposto per la legittima contrazione dell’indebitamento”;
2) il vincolo ricade sul singolo ente locale in caso di inerzia di regolamentazione da parte della Regione di appartenenza, che potrebbe, in alternativa, garantire il conseguimento del limite complessivamente in ambito regionale, superando di fatto l’adempimento da parte di ciascun Ente.
A questo punto, sembra doveroso riepilogare due fattispecie: (A) cosa si intende per equilibrio dei bilanci e (B) quali sono i vincoli di indebitamento.
A) L’EQUILIBRIO DEI BILANCI
Per la definizione di equilibrio del bilancio dall’anno 2019, occorre fare riferimento all’art. 1, comma 821 della L. 145/18, che rinvia espressamente al “prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto della gestione previsto dall’allegato 10 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”. Il DM 1/8/2019 (11° correttivo al D.Lgs. 118/2011) ha introdotto numerose novità in tema di definizioni e verifiche a posteriori degli equilibri di bilancio, modificando l’allegato 10 – Rendiconto di gestione – Verifica degli equilibri.
Sulla base dellle indicazioni di cui al punto 13.4 (La verifica degli equilibri, introdotto dal DM 1/8/2019 – 11° correttivo al D.Lgs. 118/2011) del Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, allegato 4/1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, si distinguono le seguenti fattispecie verificabili a consuntivo, in sede di rendiconto:
a) per la parte corrente:
O1) RISULTATO DI COMPETENZA DI PARTE CORRENTE (O1=G+H+I-L+M), che in sintesi è la differenza tra accertamenti tit. 1+2+3 ed impegni di spesa tit. 1 e tit. 4 per i rimborsi di mutui, +/- gli stanziamenti definitivi del FPV in entrata e in spesa, nonchè altre poste correttive (vedasi il suindicato prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11).
O2) EQUILIBRIO DI BILANCIO DI PARTE CORRENTE, che corrisponde al risultato di competenza di parte corrente (avanzo di competenza di parte corrente con il segno +, o il disavanzo di competenza di parte corrente con il segno -) al netto delle risorse di parte corrente accantonate nel bilancio dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (stanziamenti definitivi) e delle risorse vincolate di parte corrente non ancora impegnate alla data del 31 dicembre dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (vedasi punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
O3) EQUILIBRIO COMPLESSIVO DI PARTE CORRENTE, che è pari alla somma algebrica tra l’equilibrio di bilancio di parte corrente e la variazione degli accantonamenti di parte corrente effettuata in sede di rendiconto (vedasi punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
a) per la parte in conto capitale:
Z1) RISULTATO DI COMPETENZA IN C/CAPITALE (Z1 = P+Q+R-C-I-S1-S2-T+L-M-U-U1-U2-V+E), che in sintesi è la differenza tra accertamenti tit. 4+5+6, utilizzo avanzo di amministrazione per spese di investimento, impegni di spesa tit. 2, +/- gli stanziamenti definitivi del FPV in entrata e in spesa, nonchè altre poste correttive (vedasi il suindicato prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11).
Z/2) EQUILIBRIO DI BILANCIO IN C/CAPITALE, che è pari al risultato di competenza in c/capitale (avanzo di competenza in c/capitale con il segno +, o il disavanzo di competenza in c/capitale con il segno -) al netto delle risorse in c/capitale accantonate nel bilancio dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (stanziamenti definitivi) e delle risorse vincolate in c/capitale non ancora impegnate alla data del 31 dicembre dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (vedasi punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
Z3) EQUILIBRIO COMPLESSIVO IN CAPITALE, che è pari alla somma algebrica tra l’equilibrio di bilancio in c/capitale e la variazione degli accantonamenti in c/capitale effettuata in sede di rendiconto (vedasi punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
c) equilibrio tra le partite finanziarie in termini di competenza, che è pari agli accertamenti e gli impegni riguardanti le seguenti voci (vedasi prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11 e punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11):
S1) Entrate Titolo 5.02 per Riscossione crediti di breve termine (+)
2S) Entrate Titolo 5.03 per Riscossione crediti di medio-lungo termine (+)
T) Entrate Titolo 5.04 relative a Altre entrate per riduzioni di attività finanziarie (+)
X1) Spese Titolo 3.02 per Concessione crediti di breve termine (-)
X2) Spese Titolo 3.03 per Concessione crediti di medio-lungo termine (-)
Y) Spese Titolo 3.04 per Altre spese per incremento di attività finanziarie (-)
d) per l’intero conto del bilancio, calcolati quali somme algebriche delle fattispecie precedenti:
W1 RISULTATO DI COMPETENZA (W/1 = O+Z+S1+S2+T-X1-X2-Y-Z), che è pari alla somma algebrica del risultato di competenza di parte corrente, del risultato di competenza in conto capitale e delle partite finanziarie (vedasi prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11 e punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
W2 EQUILIBRIO DI BILANCIO, pari al risultato di competenza al netto delle risorse accantonate nel bilancio dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (stanziamenti definitivi) e delle risorse vincolate non ancora impegnate alla data del 31 dicembre dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce (vedasi prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11 e punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
W3 EQUILIBRIO COMPLESSIVO, pari all’equilibrio di bilancio al netto della variazione degli accantonamenti effettuata in sede di rendiconto (vedasi prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11 e punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11).
e) solo per gli enti interessati:
Equilibrio di parte corrente ai fini della copertura degli investimenti pluriennali (vedasi prospetto della verifica degli equilibri all. 10, D.Lgs 118/11 e punto 13.4. all. 4/1, D.Lgs. 118/11):
B) I VINCOLI DI INDEBITAMENTO
I limiti, le condizioni e le principali modalità di indebitamento negli enti locali sono qui di seguito sintetizzate. L’indebitamento solo per investimenti. Il ricorso all’indebitamento da parte dei comuni è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento (Cost. art. 119, comma 6; art. 10, comma 4, L. 24/12/12, n. 243, modificata dalla L. 12/8/16, n. 164).
Le tipologie di investimento sono individuate dall’art.3, c.17, della L. 350/2003
Le spese di investimento (finanziabili con indebitamento) sono individuate dall’art. 3, c.17, della L. 24/12/2003, n. 350, Legge finanziaria 2004.
Le forme di indebitamento indicate nel Tuel
Le forme di indebitamento espressamente previste dal Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sono le seguenti:
1) i mutui (art. 204 del Tuel);
2) i prestiti obbligazionari (art. 205 del Tuel);
3) le aperture di credito (art. 205-bis del Tuel)
Le fattispecie che rientrano della definizione di indebitamento
Le tipologie di indebitamento sono definite dall’art. 3, comma 17, della L. 24/12/2003, n. 350 – Legge finanziaria 2004, che riporta un elenco dettagliato:
Costituiscono indebitamento, agli effetti dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione:
– l’assunzione di mutui,
– l’emissione di prestiti obbligazionari,
– le cartolarizzazioni relative a flussi futuri di entrata, a crediti e a attività finanziarie e non finanziarie,
– l’eventuale somma incassata al momento del perfezionamento delle operazioni derivate di swap (cosiddetto upfront),
– le operazioni di leasing finanziario stipulate dal 1° gennaio 2015,
– il residuo debito garantito dall’ente a seguito della definitiva escussione della garanzia. Inoltre, costituisce indebitamento il residuo debito garantito a seguito dell’escussione della garanzia per tre annualità consecutive, fermo restando il diritto di rivalsa nei confronti del debitore originario.
Le anticipazioni di cassa non costituiscono indebitamento
Non costituiscono indebitamento, agli effetti del citato art. 119, le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio (art. 3, comma 17 della L. 24/12/2003, n. 350).
Ad esempio, le anticipazioni di cassa da parte del Tesoriere ai sensi dell’art. 222 del Tuel, D. Lgs. 267/2000. Approvazione del rendiconto del penultimo esercizio
Per poter indebitarsi, deve essere approvato il rendiconto dell’esercizio del penultimo anno precedente (art. 203, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Approvazione del bilancio preventivo
Per poter indebitarsi, deve essere altresì approvato il bilancio preventivo con le relative previsioni di accensione del prestito (art. 203, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Limite generale degli interessi passivi
L’ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l’importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell’articolo 207 del Tuel, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera …. il 10 per cento, a decorrere dall’anno 2015, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l’assunzione dei mutui (art. 204, comma 1, del Tuel, D. Lgs. 267/2000).
Destinazione vincolata dei mutui e degli altri prestiti
Le entrate derivanti dall’accensione di prestiti hanno destinazione vincolata; ogni prestito deve indicare la natura della spesa ed è strettamente legato ad una specifica opera pubblica o altro investimento (art. 202, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Approvazione del progetto dell’opera
Per poter indebitarsi deve essere indicata chiaramente la tipologia, la natura dell’opera pubblica o dell’investimento e l’avvenuta approvazione del progetto, ove necessario (art. 202, comma 2 e art. 204, comma 2, let. e, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Utilizzo dei mutui per stati di avanzamento lavori (SAL)
L’utilizzo del mutuo avviene generalmente per stati di avanzamento lavori o sulla base di altre pezze giustificative della spesa (art. 204, comma 3, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Stipula del contratto di prestito in forma pubblica
La stipula del mutuo deve essere in forma pubblica (art. 204, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Durata dei prestiti – vita utile dell’investimento
La durata dei mutuo o altri prestiti non deve essere inferiore a 5 anni e non può superare la vita utile dei rispettivi investimenti oggetto di finanziamento (art. 204, comma 2, let. a; art. 10, comma 2, L. 24/12/12, n. 243, modificata dalla L. 12/8/16, n. 164).
Tasso di interesse massimo
Occorre rispettare la misura massima degli interessi fissata periodicamente con un decreto ministeriale (art. 204, comma 2, let. f, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Piano di ammortamento del mutuo
Il piano di ammortamento del mutuo segue generalmente il criterio c.d. “alla francese” ovvero a rate costanti, comprensive di quota interessi e quota di rimborso di capitale preso a prestito (art. 204, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Rate di ammortamento
Le rate di ammortamento dei mutui o altri prestiti, che di norma sono semestrali con scadenza 30 giugno e 31 dicembre, debbono essere comprensive di interessi e quote di capitale di rimborso (art. 204, comma 2, let. c, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Decorrenza del prestito
La decorrenza dei prestiti è fissata dal 1 gennaio dell’anno successivo, con possibilità di posticipo di un anno (art. 204, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Preammortamento
Nell’eventualità di utilizzo del prestito prima dell’inizio dell’ammortamento, si devono corrispondere all’Istituto mutuante gli interessi di preammortamento (art. 204, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Garanzie
Quali garanzie per il pagamento delle rate di ammortamento del mutuo, comprensive di interessi e rimborsi di capitale, gli enti locali possono rilasciare apposite delegazioni di pagamento a valere sulle entrate correnti (art. 206, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Ricapitalizzazioni di società partecipate
E’ vietato ricorrere a mutui e altri prestiti per il finanziamento di conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società partecipate, finalizzati al ripiano di perdite, poichè i ripiani di perdite non sono investimenti (art. 3, comma 19, della L. 24/12/2003, n. 350). Vedasi anche la Corte dei Conti Piemonte, parere n.15/2008 del 29/5/2008.
Abrogato il limite di indebitamento specifico per ciascun Ente
La L. 27/12/17, n. 205, Legge di bilancio 2018 (art.1, c.875) ha abrogato il limite di indebitamento ex commi 10 e 11 dell’articolo 77-bis del DL n. 112/2008, peraltro mai attuato, che doveva essere basato sull’individuazione di una percentuale specifica per ciascun Ente.
I fondi di rotazione costituiscono indebitamento
Il Fondo di rotazione, gestito dalla Cassa Depositi e Prestiti, diretto a favorire l’abbattimento delle opere abusive è qualificato come indebitamento e pertanto rientra nei limiti di indebitamento. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 76 del 10 aprile 2019, (vedasi anche il precedente parere n. 100/2018)
Indebitamento per finanziare debiti fuori bilancio
Gli art. 202, comma 1 e l’art. 194, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267 prevedono la possibilità di finanziare con indebitamento anche debiti fuori bilancio riconosciuti da parte del Consiglio dell’Ente, fermo restando che deve trattarsi di spede di investimento.
Rinegoziazioni dei prestiti e allungamento del periodo di ammortamento
Trattasi di un tema assai dibattuto negli ultimi anni per vari motivi. Da un lato vi è un evidente interesse in capo agli enti locali a ridurre gli interessi passivi del proprio debito in un regime di tassi calanti; dall’altro, se si allunga contemporaneamente la durata dei debiti, vi è il rischio di rinviare ingiustificatamente oneri al futuro.
Recentemente è intervenuta anche la Corte Costituzionale con la sentenza n. 18 del 14/2/19 sottolineando il rispetto dei principi di equità intragenerazionale e intergenerazionale, nonchè il principio di responsabilità degli amministratori pubblici nell’esercizio della rappresentanza democratica:
“L’equità intergenerazionale comporta, altresì, la necessità di non gravare in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un equilibrato sviluppo. … E, d’altronde, la regola aurea contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost. dimostra come l’indebitamento debba essere finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate.”.
In materia di ricadute negative in termini di equità intergenerazionale si veda anche Corte Cost. sent. 107 del 2016.
Sulla questione è intervenuto l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, presso il Ministero dell’Interno, con l’Atto di indirizzo (ex art. 154, comma 2, del Tuel) “Estinzione anticipata dei mutui e riduzione degli oneri del servizio del debito per gli enti locali del 24/1/2019. Si riporta il passaggio che interessa alla presente trattazione:
“A norma dell’art. 41 della legge n. 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002) in tema di finanza degli enti territoriali operazioni di gestione attiva del debito da parte degli enti locali devono ritenersi ammissibili in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi garantendo, altresì, la correlazione tra la durata dell’indebitamento e la durata fisico-tecnica degli investimenti finanziati con l’indebitamento stesso, al fine di non generare, nei bilanci degli anni futuri, oneri finanziari slegati dai benefici diretti ed indiretti alla collettività che di norma generano nel tempo le opere e gli altri interventi pubblici in conto capitale”.
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