Utilizzo dell’avanzo di amministrazione per progetti di inserimento lavorativo

Le disposizioni del Testi unico degli enti locali stabiliscono le priorità per l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione libero, prevedendo anche la possibilità, soddisfatte le esigenze prioritarie stabilite dalla normativa, di copertura di spese correnti temporanee. Entro tali limiti la Corte dei conti della Basilicata (deliberazione n.35/2022) ha precisato tutte le condizioni per la legittimità della spesa.

La domanda

Un Sindaco ha chiesto ai magistrati contabili sulla legittimità nell’utilizzo di parte della quota dell’avanzo libero da destinare a spese correnti a carattere non permanente, al fine di assicurare adeguata provvista finanziaria a progetti di inserimento lavorativo per persone che vivono in situazioni di disagio economico e sociale.

La risposta

L’art. 187 del Tuel prevede al comma 2 lett. d) di poter utilizzare l’avanzo libero anche per “spese correnti a carattere non permanente”, indicando in ogni caso un ordine di priorità delle finalità di utilizzo della quota libera dell’avanzo di amministrazione, che colloca la tipologia in esame (richiamata in premessa anche dal quesito) al penultimo posto, dopo i debiti fuori bilancio, lett.a), la salvaguardia degli equilibri di bilancio, lett.b) ed il finanziamento delle spese di investimento, lett.c) e prima dell’estinzione anticipata dei prestiti, lett.e).

La questione riguarda il problema inerente alla natura da assegnare alla tipologia di spese relative al finanziamento di progetti di inserimento lavorativo per persone che vivono in situazioni di disagio economico e sociale, con particolare riguardo alla loro congruenza con la lettera d) del richiamato comma 2 dell’art. 187 del TUEL. Il richiamato comma 2, tuttavia, ha disposto che i citati fondi liberi possono essere utilizzati dall’ente con provvedimento di variazione di bilancio, una volta approvato il conto consuntivo, solo per alcune finalità, che la norma prevede espressamente in ordine di prioritaria rilevanza. Infatti, la Consulta ha avuto modo di precisare che l’avanzo libero “non può essere inteso come una sorta di utile di esercizio, il cui impiego sarebbe nell’assoluta discrezionalità dell’amministrazione. Anzi, l’avanzo di amministrazione “libero” delle autonomie territoriali è soggetto a un impiego tipizzato” (C. Cost., sentenze n. 138/2019 e n. 167/2021). Da un punto di vista contabile, inoltre, le “spese correnti a carattere non permanente”, già definite altresì (nella previgente formulazione) “spese di funzionamento non ripetitive”, o anche “spese correnti una tantum”, sono declinate dall’allegato 7 al D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, il quale opera al punto 1, lett. g), la distinzione tra entrata e spesa ricorrente e non ricorrente, a seconda che l’acquisizione dell’entrata sia prevista a regime ovvero limitata ad uno o più esercizi, e della spesa ricorrente e non ricorrente, a seconda che la spesa sia prevista a regime o limitata ad uno o più esercizi; il successivo punto 5 dell’allegato 7 elenca quali sono «in ogni caso» le tipologie di entrate e di spese da considerarsi “non ricorrenti”. In particolare, sono, in ogni caso, da considerarsi non ricorrenti, le spese riguardanti:

1. a) le consultazioni elettorali o referendarie locali;
2. b) i ripiani disavanzi pregressi di aziende e società e gli altri trasferimenti in c/capitale;
3. c) gli eventi calamitosi;
4. d) le sentenze esecutive ed atti equiparati;
5. e) gli investimenti diretti;
6. f) i contributi agli investimenti.

Quanto all’individuazione della sussistenza della caratteristica di “non permanenza” della spesa, ci si deve chiedere in che termini questa debba essere valutata: più nello specifico, è necessario che detta spesa presenti gli stessi connotati di estemporaneità e imprevedibilità quali fattori qualificanti delle spese elencate all’art. 187, comma 2, TUEL, per la cui copertura il legislatore ammette l’utilizzazione di una voce di entrata altrettanto estemporanea quale è l’avanzo libero di amministrazione. In particolare, la caratteristica di non permanenza della spesa comporta che la stessa:

• non possa mai essere fissa e costante;
• manchi del carattere di continuità e certezza nel tempo che dovrebbe implicarne la natura di “permanenza”;
• sia priva del carattere di certezza anche sotto l’aspetto quantitativo, ovvero sia esclusa dalla disponibilità valutativa del Comune.

Nel caso di specie, le spese indicate nella richiesta di parere, relative al finanziamento di progetti di inserimento lavorativo per persone che vivono in situazioni di disagio economico e sociale configurabili quali “spese impreviste”, possano rivestire carattere permanente o meno a seconda della modulazione degli oneri a carico del Comune e, segnatamente, a seconda degli elementi che caratterizzano la fattispecie concreta.

Conclusioni

Per i giudici contabili lucani, pertanto, fermo restando il tassativo ordine prioritario di utilizzazione dell’avanzo libero, spetterà all’ente locale nell’esercizio della sua autonomia finanziaria, verificare che l’applicazione annuale dell’avanzo libero si sostanzi, in particolare nei casi che si protraggono per più esercizi finanziari, nella copertura di una spesa corrispondente alla lett. d) del richiamato art. 187 TUEL, in tal modo potendone assicurar il finanziamento con l’applicazione della quota libera dell’avanzo di amministrazione; ciò, laddove l’ente locale non sia in grado di provvedervi con risorse ordinarie, ovvero utilizzando tutte le possibili politiche di contenimento delle spese e di massimizzazione delle entrate proprie (senza necessariamente arrivare all’esaurimento delle politiche tributarie locali).