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Tempestività dei pagamenti. Le indicazioni dei giudici contabili

Approfondimento di V. Giannotti

La possibilità di ricorrere a mutui in presenza di un importante stock del debito

Il mancato rinvio nel decreto “Sostegni” del fondo di garanzia all’anno successivo, ha evidenziato già a partire dal bilancio di previsione 2021-2023 le conseguenze per gli enti locali che abbiano reiterato la prassi al mancato e rigoroso rispetto delle scadenze di pagamento che, oltre a bloccare la stessa per gli accantonamenti obbligatori previsti dal legislatore, potrebbe anche costituire fonte di responsabilità amministrativa a carico dei funzionari coinvolti. La Corte dei conti della Puglia (deliberazione n.45/2021) ricostruisce i principi di fondo sull’obbligo della tempestività dei pagamenti.

Le indicazioni del Collegio contabile

Dall’analisi dei conti di un ente locale i giudici contabili hanno stigmatizzato la lentezza nello smaltimento dei propri debiti commerciali. Tale circostanza rappresenta un fattore di criticità alla luce del d.lgs. n. 231/2002 secondo cui gli interessi moratori decorrono, senza che sia necessaria la costituzione in mora, dal giorno successivo alla scadenza del termine per il pagamento, quest’ultimo stabilito in un periodo non superiore ai 30 giorni per tutte le diverse ipotesi ivi contemplate, salva la possibilità per le parti, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione, di pattuire in modo espresso un termine superiore, ma solo «quando ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche» e fermo restando che i termini di non possono in ogni caso superare i sessanta giorni. Inoltre, la reiterazione di prassi non orientate al rigoroso rispetto delle scadenze di pagamento potrebbe costituire fonte di responsabilità amministrativa a carico dei funzionari coinvolti. A tale fine il Collegio contabile ha richiamato le disposizioni contenute all’art.183, comma 8, TUEL, secondo il quale «Al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi».

Al fine di evitare i ritardi nei pagamenti da parte delle PA la legge di bilancio 2019 ha istituito un apposito fondo denominato «Fondo di garanzia per i debiti commerciali» da costituire a partire dal 2021, quale nuovo accantonamento atto a limitare la capacità di spesa degli enti locali non in regola con i pagamenti, con lo scopo di assicurare che la capacità di spesa non ecceda l’effettiva disponibilità di cassa, su cui non sarà possibile disporre impegni e pagamenti.

Le modifiche introdotte dal decreto “mille proroghe”

La disciplina prevista dalla legge di bilancio del 2019 è stata interessata da alcune modifiche apportate dal d.l. 31.12.2020, n. 183 (c.d. decreto milleproroghe) e, in particolare, è stata introdotta una deroga (temporalmente limitata) alle modalità di elaborazione dei due indicatori (quello relativo al ritardo medio e quello inerente alla riduzione del debito pregresso) che fanno scattare l’obbligo di accantonamento del fondo. In altri termini, è stato stabilito che, limitatamente all’esercizio 2021, le amministrazioni pubbliche qualora riscontrino, dalle proprie registrazioni contabili, pagamenti di fatture commerciali non comunicati alla piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni, possono elaborare gli indicatori sulla base dei propri dati contabili, includendo anche i pagamenti non comunicati, previa verifica da parte del competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile.

Le indicazioni della Consulta

Il Giudice delle leggi (sentenza n. 78 del 2020) nel dichiarare la legittimità delle disposizioni introdotte dalla legge di bilancio 2019, ha evidenziato la rilevanza del rispetto dei tempi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni ha precisato quanto segue:

«La disciplina dell’adempimento delle obbligazioni pecuniarie dei soggetti pubblici ha infatti una notevole incidenza sul sistema economico, in considerazione del ruolo di acquirenti di beni, servizi e prestazioni rivestito dalle amministrazioni pubbliche e dell’ingente quantità di risorse a tal fine impiegate. L’importanza del fenomeno è stata recepita dalla direttiva 2011/7/UE, sia rimarcando la necessità di «un passaggio deciso verso una cultura dei pagamenti rapidi» (considerando n. 12), sia evidenziando che i «ritardi di pagamento influiscono negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle imprese. Essi compromettono anche la loro competitività e redditività quando il creditore deve ricorrere ad un finanziamento esterno a causa di ritardi nei pagamenti. Il rischio di tali effetti negativi aumenta considerevolmente nei periodi di recessione economica, quando l’accesso al finanziamento diventa più difficile» (considerando n. 3). D’altronde i tardivi pagamenti rischiano di pregiudicare anche «il corretto funzionamento del mercato interno», nonché «la competitività delle imprese e in particolare delle PMI», valori che la direttiva, all’art. 1, eleva a suoi principali obiettivi. Il legislatore italiano, conformandosi a tale direttiva e in risposta all’ingente ammontare maturato dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni, nell’ultimo decennio ha dato avvio a specifiche misure per incidere su tale patologica situazione. Del resto, la stessa giurisprudenza di questa Corte, già a ridosso del recepimento della direttiva 2011/7/UE, ha sottolineato la gravità del problema, evidenziando che «il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione è obiettivo prioritario […] non solo per la critica situazione economica che il ritardo ingenera nei soggetti creditori, ma anche per la stretta connessione con l’equilibrio finanziario dei bilanci pubblici, il quale viene intrinsecamente minato dalla presenza di situazioni debitorie non onorate tempestivamente» (sentenza n. 250 del 2013). Va infatti considerato anche il rilevante tema dell’esposizione debitoria per interessi passivi per ritardati pagamenti che, in considerazione anche del loro specifico e oneroso criterio di calcolo, riduce le effettive risorse da destinare alle finalità istituzionali».

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