Legittimità del supporto al servizio finanziario di un professionista esterno

Al fine di assicurare il corretto e tempestivo adempimento dei numerosi obblighi posti in capo al Comune, in qualità di soggetto passivo e/o sostituto di imposta, in materia di IVA, IREF, IRAP, imposta di bollo, un ente locale ha proceduto all’affidamento di un incarico di consulenza ad un professionista esterno. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione 8 maggio 2019 n.162 ha attivato la procedura di controllo sulla legittimità di tale affidamento, richiedendo la seguente documentazione all’ente locale:

1. a) relazione relativa all’espletamento della previa ricognizione dell’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di svolgere gli incarichi in parola, esplicitando le ragioni e le valutazioni effettuate in ordine alla stipula del nuovo contratto.
2. b) fornire l’organigramma e la descrizione degli uffici, dettagliando la qualifica e il numero di personale assegnato a ciascun ufficio;
3. c) fornire chiarimenti in merito al carattere eccezionale e straordinario dell’incarico assegnato, nonché alla procedura selettiva effettuata;
4. d) produrre il nuovo contratto sottoscritto dalle parti;
5. e) produrre la valutazione preventiva da parte dell’organo di revisione, rispetto al nuovo incarico;
6. f) produrre le delibere con cui sono stabiliti i criteri generali in materia d’incarichi, nonché il programma approvato dal Consiglio, ai sensi del combinato disposto dell’art. 42, comma 2, TUEL e dell’articolo 46, comma 2, del d.l. 112/2008.

La risposta del Comune

Nella relazione all’incarico il responsabile del servizio finanziario ha evidenziato che l’affidamento era stato inizialmente previsto per quattro anni dalla Giunta Comunale, con attivazione di una procedura comparativa nella fase iniziale per due anni e con successivo rinnovo dell’incarico al professionista per i rimanenti due anni. La disposizione dell’organo esecutivo veniva attivata a seguito della collocazione del responsabile che si occupava degli aspetti fiscali in altro settore dell’ente, a causa della vacanza del posto venutasi a creare. L’oggetto della consulenza e di supporto in ambito fiscale è di contenuti altamente specialistici ed avente ad oggetto le seguenti attività: controllo dei dati in occasione dei versamenti periodici dei tributi; formazione e trasmissione telematica delle dichiarazioni periodiche infrannuali e annuali; consulenza in materia fiscale, con risposta ai quesiti entro 3 giorni lavorativi dall’invio via mail da parte del Settore Bilancio e Ragioneria; attività formativa presso gli uffici del Comune in tema di normativa fiscale. Il responsabile finanziario ha, inoltre, rilevato come la spesa annua sostenuta per tali attività esterne (circa 17.000 euro) fosse inferiore alla spesa che l’ente avrebbe sostenuto in caso di copertura del posto con un dipendente titolare di posizione organizzativa (circa 54.000 euro).

Il personale assegnato agli uffici negli ultimi cinque anni dimostra una riduzione nonostante un periodo di crescenti adempimenti a carico degli uffici di ragioneria (nell’ambito della contabilità finanziaria armonizzata e della contabilità economico-patrimoniale) e fiscale in senso stretto. Tra questi ultimi, si ricorda l’introduzione della fattura elettronica (dapprima passiva e, recentemente, attiva), la scissione dei pagamenti o split payment, l’inversione contabile o reverse charge, ecc… in un contesto, qual è il Comune, in cui la contabilità fiscale, soprattutto in ambito IVA, è molto articolata, essendo caratterizzata da 18 attività/sezionali distinti.

Il responsabile finanziario ha, quindi, allegato sia la procedura comparativa effettuata, la scelta successiva del professionista e il relativo contratto iniziale unitamente a quello relativo al rinnovo per altri due anni. Prima della sottoscrizione del contratto iniziale è stata acquisito il parere dell’organo di revisione contabile, mentre in sede di rinnovo dell’incarico, non essendo mutate le condizioni non è stato richiesto un nuovo parere.

Inoltre, nel Documento Unico di Programmazione sono stati inseriti gli incarichi esterni attribuibili dall’ente sulla base di percentuali al 3,5% della spesa stanziata sul bilancio di previsione annuale nel macroaggregato 03 “Acquisto di beni e servizi”; per incarichi imputabili alla parte in conto capitale, il limite di spesa (sia per l’esercizio 2017 sia per il 2018) è pari al 2% della spesa complessivamente stanziata sul bilancio di previsione triennale al macroaggregato 02 “Investimenti fissi lordi e acquisto di terreni”.

Infine, precisa il responsabile finanziario come attualmente due dipendenti si sono dedicati ad apprendere tutte le informazioni al fine di poter poi espletare le citate attività in via interna.

Le indicazioni del Collegio contabile

Il Collegio contabile chiamato dal magistrato istruttore alla verifica della legittimità della procedura attuata dall’ente locale, effettua le seguenti osservazioni.

La prima criticità riguarda l’assenza di una successiva procedura comparativa per la scelta del professionista sostituita dal semplice rinnovo dell’incarico. Ricorda il collegio contabile come l’art. 7, comma 6, lett. c), del d.lgs. n. 165/2001 pone specifici divieti e limiti alle ipotesi di rinnovo e proroga degli incarichi. In particolare, i rinnovi sono ex lege del tutto esclusi, mentre le eventuali proroghe dell’incarico originario sono consentite, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico. Infatti, le ipotesi di “rinnovo” si differenziano da quelle di “proroga”, giacché nel primo caso si configura un nuovo rapporto contrattuale, mentre nel secondo caso viene unicamente rinviata nel tempo la scadenza del termine originariamente previsto. Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, peraltro, “l’elemento che differenzia il rinnovo del contratto dalla proroga sta nella circostanza che mentre il rinnovo presuppone una rinegoziazione delle condizioni, la proroga si riduce soltanto ad un mero differimento temporale” (vd. Cons. Stato, III, nn. 2682/2012, 1687/2012, 159/2015). Tale distinzione è fondamentale anche al fine di comprendere la diversa disciplina normativa prevista dal Legislatore, che ha consentito le ipotesi di proroga degli incarichi – quindi il rinvio del termine inizialmente stabilito – solo in via eccezionale e a condizioni stringenti e ben determinate, nell’assunto che la prestazione oggetto dell’incarico, così come inizialmente stabilita, necessiti di un tempo maggiore (ma in ogni caso congruo e, comunque, limitato) per essere portata a termine.

Il rinnovo, invece, quale nuovo rapporto contrattuale, viene escluso in toto giacché tale fattispecie potrebbe determinare una elusione della normativa, che pone specifici limiti al ricorso agli incarichi da parte delle pubbliche amministrazioni e, soprattutto, richiede che il conferimento degli stessi sia sempre preceduto da idonee procedure comparative, in attuazione dei principi di trasparenza, di buon andamento, efficienza ed efficacia. La previsione legislativa sui rinnovi, pertanto, ha un carattere molto netto che non ammette alcun tipo di deroga o di eccezione, anche nelle ipotesi in cui gli oneri siano eventualmente posti a carico di altri enti o pubbliche amministrazioni.

Sul punto, il Collegio contabile, dopo aver evidenziato che nel caso di specie si era in presenza di una proroga e non di un rinnovo dell’incarico, evidenzia nel caso di specie la mancanza di volontà violativa dell’ete, tenuto anche conto del ridotto costo della consulenza in esame e delle rassicurazioni ricevute circa l’effettuazione di attività formativa, già in corso, di dipendenti dell’ente, al fine di circoscrivere e ridurre, in prospettiva, il ricorso ad affidamenti di incarichi.

Altra situazione di criticità da superare in futuro, riguarda la mancanza del parere dell’organo di revisione anche in sede di rinnovo dell’incarico di consulenza.