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Sulla contabilizzazione del FAL del “Milleproroghe” è stata sollevata una nuova questione di legittimità costituzionale

Approfondimento di V. Giannotti

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All’indomani della dichiarazione di illegittimità costituzionale (sentenza n.4/2020) del possibile riassorbimento del Fondo anticipazioni di liquidità nel Fondo crediti di dubbia esigibilità, il legislatore ha cercato una soluzione neutra per tutti quegli enti che avessero fruito dell’agevolazione, una volta scorporato dal FCDE il FAL precedentemente confluito. Al fine di evitare la non sostenibilità finanziaria dell’operazione contabile, specie per gli enti in riequilibrio finanziario, il legislatore ha introdotto l’art.39-ter del d.l. 30.12.2019, n. 162 (cosiddetto decreto “Milleproroghe”). In questo caso, i giudici contabili pugliesi (ordinanza. N.39/2020) hanno, nuovamente, sollevato la questione di legittimità costituzionale avendo il legislatore, a loro dire, eluso in questo modo il precetto costituzionale della sentenza della Consulta.

La soluzione legislativa del “Millerproghe”

A seguito della sentenza n.4/2020 della Consulta sulla possibile confluenza del FAL nel Fondo crediti di dubbia esigibilità, il legislatore ha risposto con l’Art.39-ter del d.l. n.162/2019, il quale:

  • dispone che, in sede di approvazione del rendiconto 2019, gli enti locali accantonino il fondo anticipazione di liquidità nel risultato di amministrazione al 31.12.2019 (comma 1);
  • introduce una misura che consente gradualità nel ripiano del peggioramento del disavanzo determinato dall’accantonamento al fondo anticipazione di liquidità disposto al comma 1 (comma 2);
  • detta una nuova disciplina sulle modalità di utilizzo del fondo di anticipazione liquidità (comma 3);
  • precisa che la quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione (comma 4).

La questione si pone al comma 2 secondo cui «L’eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all’esercizio precedente, per un importo non superiore all’incremento dell’accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere dall’anno 2020, per un importo pari all’ammontare dell’anticipazione rimborsata nel corso dell’esercizio».

Inoltre, il comma 3 consente di finanziare la quota capitale della rata annuale da rimborsare per gli incassi dell’anticipazione ex d.l. n. 35/2013 e seguenti non più con entrate correnti, come avvenuto finora, ma con l’utilizzo della quota accantonata del risultato di amministrazione.

Il dubbio della Sezione Pugliese

I giudici contabili pugliesi, verificano in prima istanza se sia possibile fornire una interpretazione delle disposizioni in esame conforme ai principi costituzionali, posto che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, il giudice a quo, pena l’inammissibilità della questione, ha l’onere di condurre detto esercizio ermeneutico per verificare la possibilità di elidere il contrasto prospettato. In questo caso, il Collegio contabile, non ha ritenuto praticabile un’interpretazione dei commi 2 e 3 dell’art. 39-ter del d.l. n. 162/2019 diversa da quella letterale, che non lascia dubbi sulla effettiva volontà del legislatore.

Fatta la necessaria premesse, i giudici contabili hanno rilevato in via preliminare come in sede di approvazione del rendiconto della gestione, è accertato il risultato di amministrazione, inteso quale saldo differenziale tra poste attive e passive in cui si articola il ciclo finanziario di un ente; ove negativo, il saldo esprime un valore (disavanzo) da recuperare per ripristinare l’equilibrio (pluriennale) tra entrate e spese. In particolare, l’art.187 del Tuel ha previsto che il risultato di amministrazione è distinto in fondi liberi, fondi vincolati, fondi destinati agli investimenti e fondi accantonati (comma 1); questi ultimi comprendono gli accantonamenti per passività potenziali e il fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE); nel caso in cui il risultato di amministrazione non sia sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate e accantonate, l’ente è in disavanzo di amministrazione e tale disavanzo è iscritto come posta a sé stante nel primo esercizio del bilancio di previsione secondo le modalità previste dall’art. 188 (comma 2).

Per quanto riguarda l’anticipazione di liquidità, al fine di evitare che essa possa generare effetti espansivi sulla capacità di spesa è stato previsto lo stanziamento, fra le spese del bilancio di previsione, di un fondo denominato Fondo anticipazione di liquidità (FAL) non impegnabile, di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata, che permette di considerare le somme da restituire e di sottrarre le corrispondenti risorse dalla disponibilità finale.

Sul punto il Collegio contabile ha ricordato come la sentenza n. 4 del 2020 la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimi: 1) l’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78/2015, che consentiva, agli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità ai sensi del d.l. n. 35/2013, di utilizzare «la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione»; 2) l’art. 1, comma 814, della l. n. 205/2017 (legge di bilancio 2018), recante un’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78/2015.  Per la Consulta, le disposizioni censurate realizzano un’illegittima influenza sugli equilibri strutturali di bilancio in violazione degli artt. 81 e 97 Cost. Infatti, permettere la sostituzione dell’accantonamento a titolo di FCDE mediante la doppia contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità «vanifica la possibilità di stimare le risorse disponibili secondo prudenza, così contraddicendo il presupposto funzionale del fondo stesso» destinato alla svalutazione crediti di dubbia esigibilità, individuabile nella necessaria integrazione legale al «principio della previa dimostrazione analitica dei crediti e delle somme da riscuotere, iscrivibili nelle partite dei residui attivi e computabili ai fini [del risultato di] amministrazione, [connotato dalla] stretta inerenza ai concetti di certezza e attendibilità che devono caratterizzare le risultanze della gestione economica e finanziaria».

La questione di legittimità costituzionale

Secondo i giudici contabili, con il comma 2 dell’art. 39-ter, l’eventuale peggioramento del disavanzo al 31 dicembre 2019 rispetto all’esercizio precedente, per un importo non superiore all’incremento dell’accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, trova un unico indifferenziato sistema di rientro, scisso e indipendente dagli esercizi nei quali si è formato, che viene calibrato sulla restituzione delle rate annuali residue delle anticipazioni di liquidità ricevute negli anni, aventi un orizzonte massimo trentennale. In altri termini, il disavanzo in ipotesi emergente dall’obbligatorio accantonamento dell’intera anticipazione non rimborsata alla data del 31.12.2019 viene a essere ripianato, annualmente, della sola quota rimborsata nel corso dell’esercizio, con conseguente incremento della capacità di spesa. La norma in esame, abbandonando la disciplina ordinaria, ne vulnera i principi ispiratori, producendo l’effetto perverso di consentire il trasferimento dell’onere del debito (disavanzo) dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle successive, considerato che il ripiano del disavanzo segue il medesimo ammortamento trentennale dell’anticipazione.

Il successivo comma 3 consente di finanziare la restituzione delle quote annuali di rimborso dell’anticipazione ricevuta con l’utilizzo della quota accantonata come FAL nel risultato di amministrazione, evitando in tal modo, per gli enti locali beneficiari dell’anticipazione di liquidità ex d.l. n. 35/2003 e successivi rifinanziamenti, l’acquisizione di nuove risorse per il pagamento della restituzione della rata annuale. In altri termini, il comma 3 prevedendo l’iscrizione fra le entrate dell’esercizio 2020 di un importo pari al FAL accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e dal 2021 in poi l’applicazione fra le entrate del fondo stanziato in spesa dell’esercizio precedente – sembra tendenzialmente coerente, prescindendo dall’anomalo orizzonte temporale dell’ammortamento, con lo schema dell’anticipazione di cassa, non richiedendo risorse nuove per la restituzione delle rate annuali. Il Collegio contabile rileva che, mentre nell’ipotesi della normale anticipazione di tesoreria vi è la previsione del limite massimo percentuale in dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio (art. 222 TUEL), limitazione quantitativa che appare diretta a garantirne la restituzione, evitando che l’anticipazione di cassa debordi in un surrettizio mezzo di copertura della spesa, nell’anticipazione di liquidità la sostenibilità del rimborso è priva di tutele. In altri termini, intanto può sostenersi – sul piano della rappresentazione contabile – che la restituzione dell’anticipazione trovi copertura nel FAL, in quanto – sul piano della gestione finanziaria – si verifichi l’effettiva realizzazione dei residui attivi posti a copertura delle spese soddisfatte con l’anticipazione stessa.

Se così non fosse, a fronte della mancata realizzazione dei residui attivi, la restituzione delle rate dell’anticipazione finirebbe per essere assicurata dalla liquidità proveniente dalle risorse correnti; tale evenienza snaturerebbe, nella sostanza, l’anticipazione in una forma di indebitamento che – ove i debiti pregressi non corrispondessero a spese di investimento – determinerebbe la violazione dell’art. 119, sesto comma, Cost.

Sulla base dei sopra esposti principi le modalità di ripiano del disavanzo introdotte dal comma 2 dell’art. 39-ter del d.l. n. 162/2019 integrano altresì la violazione dell’art. 136 Cost., per elusione del giudicato costituzionale.

Conclusioni

 Per il Collegio contabile, in definitiva, il meccanismo prefigurato dall’art. 39-ter, commi 2 e 3, integra un’elusione dei principi affermati dal Giudice costituzionale con la sentenza n. 4 del 2020 in quanto, in luogo di un ripiano rispettoso del principio della responsabilità di mandato, ne introduce uno difforme e di nuovo conio, calibrato sui più agevoli tempi di restituzione delle rate annuali dell’anticipazione ricevuta, allo scopo di mitigare gli effetti della pronuncia sui bilanci degli enti locali. Di conseguenza, il Collegio contabile ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 39-ter, commi 2 e 3, del d.l. 30.12.2019, n. 162 in riferimento ai parametri stabiliti dagli artt. 81, 97, primo comma, 119, sesto comma e 136 Cost.

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