Ristrutturazione edilizia: i nuovi confini della demolizione e ricostruzione

di MARCO PASSONI (dal Sole 24 Ore)

La demolizione e ricostruzione di edifici esistenti è lo strumento privilegiato per la rigenerazione urbana nelle grandi città italiane, e a Milano ha alimentato un mercato vivace. Una serie di pronunce recenti ne sta tuttavia ridefinendo i confini, con implicazioni rilevanti sia sulla qualificazione edilizia sia sugli oneri di costruzione.

Il superamento del dogma della continuità fisica
La sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025 segna uno spartiacque. Alla luce del Dl 76/2020 (c.d. «Decreto semplificazioni», convertito con modificazioni dalla L. 129/2020), non è più richiesta alcuna continuità fisica tra l’edificio demolito e quello ricostruito: sovrapposizione dell’impronta a terra, conservazione della sagoma, identità dei prospetti sono parametri superati. L’edificio ricostruito può essere radicalmente diverso, ruotare nel lotto, spostarsi. Rileva non «dove» si ricostruisce, ma «come» e con quale impatto sul territorio.

I tre requisiti della ristrutturazione ricostruttiva
Se la forma dell’edificio diventa flessibile, la sostanza dell’intervento rimane ancorata a tre condizioni che il Consiglio di Stato individua come limiti invalicabili.
Unicità dell’organismo edilizio. La ristrutturazione deve riguardare un edificio e restituire un edificio: è precluso l’accorpamento di volumi da manufatti distinti, così come il frazionamento in più corpi autonomi. Il principio è suggestivo, ma la sua tenuta applicativa è incerta. L’art. 3, comma 1, lett. d), del Dpr 380/2001 parla di interventi «rivolti a trasformare gli organismi edilizi» – al plurale – con una formula che ben ricomprende operazioni di razionalizzazione volumetrica. Si pensi al caso, tutt’altro che infrequente, di un fabbricato con corpo box separato, demolito per ricostruire un unico edificio con box interrati e medesima volumetria: secondo questo criterio, sarebbe nuova costruzione solo perché due corpi sono divenuti uno. Il requisito, applicato con rigore formalistico, finisce per penalizzare la razionalizzazione del costruito, elevando a discrimine un dato – il numero dei corpi di fabbrica – che nulla dice sull’impatto territoriale dell’intervento.
Contestualità temporale. Demolizione e ricostruzione devono costituire un’operazione unitaria, legittimata dal medesimo titolo edilizio. Se si demolisce e si lascia il terreno inedificato, la successiva ricostruzione sarà nuova costruzione: questo dice la sentenza n. 8542/2025.

Il principio, tuttavia, fa fatica a conciliarsi con la struttura della stessa norma che la sentenza dichiara di applicare. L’art. 3, comma 1, lett. d), del Dpr 380/2001, infatti, non contempla un’unica figura di ristrutturazione ricostruttiva, ma ne prevede anche un’altra: il ripristino di edifici crollati o demoliti, purché ne sia dimostrabile la preesistente consistenza. Qui l’edificio, per definizione, non c’è più: eppure la norma qualifica la sua ricostruzione come ristrutturazione.

Il punto decisivo è cosa si intenda per «preesistente consistenza».
La sentenza n. 8542/2025 fa propria, richiamandola espressamente, l’interpretazione resa dalla Sez. VI del medesimo Consiglio di Stato (sentenza n. 616/2023), secondo cui con tale formula il legislatore avrebbe inteso imporre il solo rispetto della «volumetria del fabbricato crollato o demolito», e non anche della sagoma, del sedime o dei prospetti. Ma se è così, il vincolo sostanziale del ripristino differito è identico a quello della demo-ricostruzione contestuale: in entrambi i casi il limite è il rispetto della volumetria, nient’altro, e l’edificio ricostruito può legittimamente assumere una forma diversa dall’originario.

Se, dunque, ciò che il privato può costruire non cambia a seconda che la demolizione sia contestuale o pregressa, a che serve il requisito della contestualità? La sentenza lo giustifica sul piano probatorio: la presenza fisica dell’edificio agevolerebbe la verifica della sua consistenza. Il rilievo coglie un aspetto reale, ma lo sopravvaluta: l’art. 9-bis, comma 1-bis, del Dpr 380/2001 impone di accertare lo stato legittimo dell’immobile risalendo ai titoli edilizi anche quando il fabbricato è ancora in piedi. La sua mera esistenza fisica non lo rende legittimo: occorre comunque la verifica documentale. La distanza tra le due ipotesi è, sul piano della prova, assai meno netta di quanto il ragionamento presupponga.
A confermare questa lettura è intervenuta la stessa Sezione Seconda del Consiglio di Stato. Con la sentenza n. 499/2026, i giudici hanno esaminato il caso di un manufatto demolito tra il 2016 e il 2019 e ricostruito nel 2020, qualificando l’intervento come ristrutturazione nonostante la frattura temporale: poiché la preesistente consistenza era oggettivamente dimostrabile e l’intervento non alterava l’impatto sul territorio, il lasso di tempo non è stato ritenuto sufficiente a riqualificare l’operazione come nuova costruzione. La contestualità, dunque, può rilevare come indizio dell’unitarietà dell’operazione, ma non ne è condizione indefettibile.

Neutralità morfologica
È su questo requisito che la sentenza esplica la sua massima forza innovativa, ma anche la sua maggiore fragilità argomentativa. Il principio è che l’intervento non deve alterare la morfologia del terreno: le opere di scavo e modellazione del suolo dovrebbero limitarsi a quanto strettamente necessario per le fondazioni o per il ripristino di volumi interrati già esistenti. La realizzazione di nuovi piani ipogei non preesistenti non sarebbe più un’opera accessoria, ma una trasformazione territoriale che attrae l’intervento nella nuova costruzione. Il Consiglio di Stato censura specificamente gli sbancamenti significativi, le rampe carrabili di nuova realizzazione e i rilevanti muri di contenimento.
La costruzione argomentativa, tuttavia, non convince. Colpisce, anzitutto, l’asimmetria del ragionamento: sopra il piano di campagna, la sentenza stessa affranca la ristrutturazione da qualsiasi vincolo di continuità formale – l’edificio può mutare sagoma, sedime, prospetti, persino collocazione nel lotto – mentre sotto il piano di campagna pretende una sorta di intangibilità dello stato dei luoghi, elevando il sottosuolo a parametro di invarianza che il legislatore del Dl 76/2020 non ha mai espressamente posto.
Il testo dell’art. 3, comma 1, lett. d), nella formulazione vigente, ammette la demolizione e ricostruzione «anche con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche», senza operare alcuna distinzione tra volume fuori terra e volume interrato. Introdurre per via giurisprudenziale un limite che la norma non contempla significa sovrapporre al dato legislativo un requisito di creazione pretoria, difficilmente conciliabile con il principio di tipicità che governa la materia edilizia.
Vi è poi un profilo di coerenza sistematica che la sentenza trascura. Ogni intervento di demolizione e ricostruzione comporta, per definizione, un’incisione sul suolo: la rimozione delle fondazioni esistenti, lo scavo per le nuove, la predisposizione degli impianti a rete. Se la soglia di rilevanza della «modificazione morfologica» non viene definita con precisione – e la pronuncia, sul punto, resta nell’indeterminato – il rischio è che qualsiasi intervento sul sottosuolo, anche modesto, possa essere contestato ex post come trasformazione territoriale, con un margine di discrezionalità che stride con il principio di certezza del diritto.
L’asimmetria emerge, infine, in tutta la sua contraddittorietà se si considera il regime degli incrementi volumetrici consentiti dalla stessa lett. d). La norma ammette espressamente, nell’ambito della ristrutturazione ricostruttiva, incrementi di volumetria per l’adeguamento antisismico, per l’accessibilità, per l’installazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. Non è infrequente che tali incrementi comportino la realizzazione di nuovi volumi nel sottosuolo: locali tecnici per pompe di calore, vani impiantistici, depositi di accumulo energetico. Se il requisito della neutralità morfologica fosse applicato con il rigore enunciato dalla sentenza, questi stessi volumi – che il legislatore ha espressamente voluto consentire – ricadrebbero nella trasformazione territoriale e attrarrebbero l’intervento nella nuova costruzione. Un esito che non solo contraddice la lettera della norma, ma ne vanifica la ratio: consentire l’ammodernamento funzionale del patrimonio esistente.

Il nodo degli oneri: il fatto materiale prevale sulla qualifica
Fin qui la qualificazione edilizia. Sul versante economico si apre un fronte distinto, non meno rilevante per gli operatori. La Lr. 12/2005 prevede riduzioni significative degli oneri per gli interventi di demolizione e ricostruzione. L’art. 44, comma 8, accorda una riduzione del 60% sugli oneri di urbanizzazione «per gli interventi di ristrutturazione edilizia, nonché per quelli di demolizione e ricostruzione, anche con diversa sagoma». L’art. 48, comma 6, utilizza la medesima formulazione per il costo di costruzione.
Il problema sorge quando l’intervento viene qualificato come nuova costruzione: lo sconto resta dovuto o cade insieme alla qualifica?
La sentenza Tar Lombardia n. 3605/2025 ha accolto l’approccio fattuale: l’art. 48, comma 6, accorda la riduzione alla demolizione e ricostruzione tout court, senza subordinarla alla qualificazione urbanistica. Ciò che rileva è il fatto materiale della sostituzione edilizia, non la categoria in cui l’intervento viene ricondotto. Nello stesso senso si è pronunciata, da ultimo, la sentenza Tar Lombardia n. 1157/2026, che ha ordinato al Comune di Milano di applicare la riduzione del costo di costruzione a un intervento di demolizione e ricostruzione qualificato come nuova costruzione, censurando l’interpretazione restrittiva degli uffici comunali come contraria al dato normativo.
La sentenza Tar Lombardia n. 135/2026 ha, invece, seguito un approccio categoriale, affermando che il riferimento alla demolizione e ricostruzione nella norma regionale avrebbe mera finalità di chiarificazione, senza creare una fattispecie autonoma ai fini del regime contributivo.

Questa seconda lettura, tuttavia, si scontra con il dato testuale della norma che pretende di interpretare. La congiunzione «nonché» e la locuzione «anche con diversa sagoma» non hanno funzione meramente esplicativa: individuano una fattispecie aggiuntiva, distinta dalla ristrutturazione edilizia in senso stretto. A togliere ogni margine di ambiguità concorrono i lavori preparatori della l.r. 18/2019, la cui relazione illustrativa dichiara l’obiettivo di ricomprendere fra gli interventi agevolati anche quelli «di demolizione e ricostruzione anche con diversa sagoma (come tali non rientranti nella definizione di ristrutturazione edilizia se vincolati)». Il legislatore regionale aveva dunque perfettamente presente che una demolizione e ricostruzione con diversa sagoma su taluni immobili vincolati costituisce nuova costruzione, e ha scelto di menzionarla autonomamente proprio per estendere il beneficio anche a quegli interventi. Il dato dei lavori preparatori conferma ciò che la lettera della norma già dice: il beneficio economico è stato consapevolmente svincolato dalla qualificazione giuridica dell’intervento.

Le conseguenze per gli operatori
Per chi opera nel mercato della rigenerazione urbana, il messaggio di queste pronunce è chiaro: la realizzazione di nuovi volumi interrati – componente spesso importante in una operazione immobiliare – espone oggi al rischio concreto di una riqualificazione dell’intervento come nuova costruzione, con tutto ciò che ne consegue in termini di titolo abilitativo, tempistica e oneri istruttori. I modelli economici delle operazioni dovranno tenerne conto, e il confronto con l’amministrazione comunale sulla qualificazione dell’intervento diventerà, se possibile, ancora più decisivo di quanto già non sia.
Resta, tuttavia, aperta – e merita di essere presidiata – la questione del regime contributivo. Come si è argomentato, la lettera degli artt. 44, comma 8, e 48, comma 6, della Lr 12/2005 svincola le riduzioni sul contributo di costruzione dalla qualificazione dell’intervento, agganciandole al fatto materiale della sostituzione edilizia. Se anche l’intervento transitasse nella nuova costruzione, il beneficio economico dovrebbe restare fermo. Accogliere la lettura opposta – quella della sentenza n. 135/2026, che degrada il riferimento testuale a mera chiarificazione – significherebbe imporre un doppio aggravio, sul titolo e sul contributo, che il dato normativo non giustifica.
È su questo crinale che si giocherà, nei prossimi mesi, la partita più rilevante per gli operatori. E la posta in gioco non è soltanto economica: è la coerenza di un sistema che il legislatore ha costruito attorno a una ratio precisa – agevolare gli interventi sull’esistente rispetto a quelli che consumano suolo vergine – e che la giurisprudenza, irrigidendo per via pretoria requisiti che la legge non pone, rischia di contraddire.

*Articolo integrale pubblicato su Il Sole 24 Ore del 18 marzo 2026 (In collaborazione con Mimesi s.r.l.)