Ricognizione ordinaria delle partecipazioni in tempi di Covid

19 Novembre 2020
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Al momento attuale ed in relazione all’emergenza epidemiologica Covid-19, non c’è alcuna proroga del termine del 31/12/2020 per l’approvazione consiliare della delibera di ricognizione annuale delle partecipazioni dirette o indirette dell’Ente locale, nonchè della contestuale adozione, ove ne ricorrano i presupposti, di un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, come prescritto dall’art. 20 del D.Lgs. 19/8/2016, n. 175, Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.

Si riporta pertanto il quadro normativo aggiornato per il suddetto adempimento.

1. Le ricognizioni delle società partecipate 

L’art. 24 del testo unico sulle società partecipate, D.Lgs. 19/8/2016, n. 175, prevedeva entro il 30/9/17, una delibera consiliare di approvazione di una ricognizione straordinaria di tutte le partecipazioni possedute, con l’individuazione di quelle da alienare o oggetto di un piano di razionalizzazione.

L’art. 20 del citato D.Lgs. 175/16, prevede che il Consiglio dell’Ente approvi, entro il 31 dicembre di ciascun anno, una razionalizzazione perodica con un’analisi dell’assetto complessivo delle società in cui detenga partecipazioni dirette o indirette, predisponendo, ove ne ricorrano i presupposti, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione. Le partecipazioni si riferiscono a società (SpA, srl, aziende speciali) poichè il citato D. Lgs. 175 concerne le società a partecipazione pubblica. La delibera di ricognizione va approvata anche se l’Ente non possiede società (cioè anche se negativa) e riguarda tutte le partecipazioni possedute, dirette o indirette, comprese quelle minime. La suddetta ricognizione straordinaria costituisce aggiornamento del piano operativo di razionalizzazione che ogni Ente deve aver adottato con delibera consiliare nell’anno 2015, ai sensi dell’art. 1, comma 612, della L. 23 dicembre 2014, n. 190. Lo scopo dei predetti provvedimenti di ricognizione e razionalizzazione consiste nell’individuazione delle società partecipate da alienare o porre in liquidazione, poichè non possono essere mantenute dalla P.A. secondo le nuove disposizioni del D. Lgs. 175/16.

Infatti, sulla base dell’art. 24, debbono essere alienate o messe in liquidazione o fuse con altre società, le partecipazioni che:

1) non sono riconducibili ad alcuna delle categorie di cui all’articolo 4, commi 1, 2 e 3, del D.Lgs. 175/16 (strettamente necessarie per le finalità istituzionali che svolgono attività consentite);
2) non soddisfano i requisiti di cui all’articolo 5, commi 1 e 2, del D.Lgs. 175/16 (adeguata motivazione in merito alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria);
3) ricadono in una delle ipotesi di cui all’articolo 20, comma 2, del D.Lgs. 175/16 (condizioni di alienazione).

Si evidenzia qui di seguito il quadro normativo di dettaglio.
L’art. 4 (Finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche) del citato D.Lgs. 175/16 prevede che:
1. Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.
2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle attività sotto indicate:
a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi;
b) progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
c) realizzazione e gestione di un’opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d’interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all’articolo 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all’articolo 17, commi 1 e 2;
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento;
e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016.

3. Al solo fine di ottimizzare e valorizzare l’utilizzo di beni immobili facenti parte del proprio patrimonio, le amministrazioni pubbliche possono, altresì, anche in deroga al comma 1, acquisire partecipazioni in società aventi per oggetto sociale esclusivo la valorizzazione del patrimonio delle amministrazioni stesse, tramite il conferimento di beni immobili allo scopo di realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato.

L’art. 5 (Oneri di motivazione analitica), commi 1 e 2, del citato D.Lgs. 175/16 prevede che:
1. A eccezione dei casi in cui la costituzione di una società o l’acquisto di una partecipazione, anche attraverso aumento di capitale, avvenga in conformità a espresse previsioni legislative, l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica, anche nei casi di cui all’articolo 17, o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all’articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i princìpi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa.
2. L’atto deliberativo di cui al comma 1 dà atto della compatibilità dell’intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese.  Gli enti locali sottopongono lo schema di atto deliberativo a forme di consultazione pubblica, secondo modalità da essi stessi disciplinate.
L’art. 20 (Razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche), comma 2, del D.Lgs. 175/16 prevede alcune condizioni che fanno scattare l’obbligo di slienare, mettere in liquidazione o comunque razionalizzare:
a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4 (strettamente necessarie per le finalità istituzionali che svolgono attività consentite);
b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;
e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all’articolo 4.

Si evidenziano le scadenze:
1) 30/9/17, per la delibera consiliare di ricognizione straordinaria di tutte le partecipazioni ex art. 24 del D. Lgs. 175/16;
2) 31 dicembre di ogni anno, per la delibera consiliare di ricognizione annuale delle partecipazioni ex art. 20, comma 3, del D. Lgs. 175/16 (prima scadenza 31/12/2018).

2. I piani di razionalizzazione e di riassetto delle partecipazioni

Se dalle ricognizioni delle partecipazioni emergono società che non possono essere mantenute dalla P.A. secondo le nuove disposizioni del D. Lgs. 175/16, scatta l’obbligo di adottare un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione, ai sensi dell’art. 20, comma 1, del D.Lgs. 19/8/2016, n. 175.  I piani di razionalizzazione sono corredati di un’apposita relazione tecnica, con specifica indicazione di modalità e tempi di attuazione (art. 20, comma 2, D.Lgs. 175/16), nonchè dei risparmi di spesa attesi (vedasi Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, delib. N. 19/SEZAUT/2017/INPR del 19 luglio 2017, Linee di indirizzo per la revisione straordinaria delle partecipazioni detenute dagli Enti territoriali. Ovviamente, come ogni atto programmatorio, anche i piani di razionalizzazione e di riassetto possono essere cambiato, se adeguatamente motivati e con le medesime procedure previste per l’adozione dei piani.
In caso di adozione del piano di razionalizzazione, entro il 31 dicembre dell’anno successivo le P.A. approvano una relazione sull’attuazione del piano, evidenziando i risultati conseguiti; tale relazione va trasmessa al MEF e alla Corte dei Conti per i controlli specificati nel paragrafo successivo (art. 20, comma 4, D.Lgs. 175/16).

3. Il monitoraggio ed i controlli

E’ previsto un sistema specifico di controlli sulle delibere consiliari di ricognizione delle partecipazioni:

1) la delibera consiliare di ricognizione straorinaria di tutte le partecipazioni ex art. 24 del D. Lgs. 175/16, va inviata alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, nonché al Ministero dell’economia e delle finanze per l’indirizzo, il controllo e il monitoraggio sull’attuazione del D. Lgs. 175/16. La comunicazione avviene attraverso l’applicativo del Dipartimento del Tesoro, di cui all’art. 17 del d.l. n. 90/2014,
2) la delibera consiliare di ricognizione annuale delle partecipazioni ex art. 20, comma 3, del D. Lgs. 175/16, va inviata alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti;
3) in caso di adozione del piano di razionalizzazione, entro il 31 dicembre dell’anno successivo le pubbliche amministrazioni approvano una relazione sull’attuazione del piano, evidenziando i risultati conseguiti, e la trasmettono alla struttura di cui all’articolo 15 e alla sezione di controllo della Corte dei conti competente ai sensi dell’articolo 5, comma 4.

Sul tema è intervenuta la Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, con la delibera N. 19/SEZAUT/2017/INPR del 19 luglio 2017, approvando le linee di indirizzo per la revisione straordinaria delle partecipazioni detenute dagli Enti territoriali, per i quali sono competenti le Sezioni regionali di controllo. Le linee di indirizzo sono particolarmente utili perchè standardizzano gli adempimenti offrendo vari chiarimenti operativi e soprattutto perchè è annesso anche un modello standard di atto di ricognizione e relativi esiti. Ad esempio, il chiarimento che per “società indirette” si intendono quelle detenute da una pubblica amministrazione per il tramite di una società o di altro organismo a controllo pubblico da parte della medesima. Altro chiarimento concerne l’orientamento normativo che affida preliminarmente all’autonomia e alla discrezionalità dell’ente partecipante qualsiasi scelta in merito alla partecipazione societaria anche se di minima entità. Da ciò discende l’obbligo di effettuare l’atto di ricognizione straordinaria di tutte le partecipazioni societarie detenute alla data di entrata in vigore del decreto (23 settembre 2016). Altro adempimento riguarda la standardizzazione (ai fini del controllo della Corte dei Conti) delle azioni di razionalizzazione, suddivise in cinque distinte schede, di cui le prime quattro da compilarsi a seconda dell’intervento di razionalizzazione che si intende eseguire sulla società/partecipazione, con indicazione delle relative motivazioni, delle modalità di attuazione, nonché di una stima dei tempi e dei risparmi attesi:
5.1 Contenimento dei costi;
5.2 Cessione/Alienazione quote;
5.3 Liquidazione;
5.4 Fusione/incorporazione;
5.5 Riepilogo delle azioni di razionalizzazione con indicazione dei tempi di realizzazione e dei risparmi di spesa.

Anche l’Anci/Ifel è intervenuta con una nota del 7/8/2017, confermando l’obbligatorietà della delibera consiliare anche per attestare l’assenza di partecipazioni e con una pubblicazione di giugno 2017, allegando una nota di lettura del D. Lgs. 175/16, un vademecum e uno scadenziario dettagliato. Successivamente (e con riguardo alla ricognizione annuale o periodica) è intervenuto anche il MEF, Dipartimento del Tesoro – Corte dei Conti, con le Linee guida – Revisione periodica delle partecipazioni pubbliche, art. 20 D.Lgs. n. 175/2016. Censimento annuale delle partecipazioni pubbliche Art. 17 D.L. n. 90/2014, novembre 2018.  Le linee guida forniscono alcuni chiarimenti e contengono uno schema tipo per la redazione del provvedimento di razionalizzazione delle partecipazioni. Lo schema tipo è funzionale alla comunicazione alla Struttura di monitoraggio attraverso l’applicativo “Partecipazioni” del Dipartimento del tesoro. Le informazioni raccolte dal Dipartimento del tesoro sono utilizzate anche dalla Corte dei conti per le proprie attività istituzionali di referto e di controllo.

In sintesi, attraverso l’applicativo “Partecipazioni” sono acquisiti sia l’esito della razionalizzazione periodica, sia i dati richiesti ai fini del censimento annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti in organi di governo delle società e di enti. Con successiva comunicazione Prot: DT 15546, del 3/3/2020, ad oggetto: “Revisione periodica delle partecipazioni pubbliche (art. 20 del D.Lgs. n.175/2016) e censimento delle partecipazioni e dei rappresentanti in organi di governo di società ed enti al 31/12/2018 (art. 17 del D.L. n. 90/2014)”, il MEF ha fornito ulteriori precisazioni, fra cui:
– “Le Amministrazioni individuate ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), del TUSP devono comunicare, per le partecipazioni in società oggetto di revisione periodica, oltre alle informazioni richieste per il censimento annuale al 31/12/2018, anche le ulteriori informazioni rilevanti per la verifica del rispetto del TUSP (esito della revisione, stato di attuazione del precedente piano di razionalizzazione); esse devono altresì caricare nell’applicativo i provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 20 del TUSP.”.
– “la trasmissione del provvedimento alla Struttura per l’indirizzo, il controllo e il monitoraggio sull’attuazione del TUSP (Struttura), può essere effettuata esclusivamente attraverso l’applicativo Partecipazioni, fermo restando l’obbligo di comunicazione alla competente Sezione della Corte dei conti ai sensi dell’art. 20, comma 3, del TUSP.”.
Vedasi la Delibera della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, n. 22/SEZAUT/2018/INPR del 21 dicembre 2018, Linee d’indirizzo per la revisione ordinaria delle partecipazioni, con annesso il modello standard di atto di ricognizione e relativi esiti, per il corretto adempimento, da parte degli enti territoriali, delle disposizioni di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 175/2016.
Vedasi anche la delibera della Corte dei Conti, Sezione regionale del Lazio, n.32/2020, con la quale si ribadisce che la Corte dei conti viene chiamata a valutare “il puntuale adempimento degli obblighi” di cui all’art. 20 del D. Lgs. 175/2016, vale a dire la conformità fra il piano adottato dall’amministrazione (ed i conseguenti atti esecutivi) ed il parametro legislativo di riferimento, costituito dagli articoli 20 e 24 del medesimo D. Lgs. 175/2016.
Sulla delibera di razionalizzazione periodica delle partecipazioni le interpretazioni prevalenti della Corte dei Conti propendono per l’acquisizione del parere dell’Organo di revisione (Corte dei Conti, sezione dell’Emilia Romagna, delib. 3/2018).


4. Il regime sanzionatorio

In caso di inadempienza scattano le seguenti sanzioni:

1) se non è approvata entro il 30/9/17 la delibera consiliare di ricognizione straorinaria di tutte le partecipazioni ex art. 24 del D. Lgs. 175/16, il Comune – socio pubblico non può esercitare i diritti sociali nei confronti della società e, salvo in ogni caso il potere di alienare la partecipazione, la medesima è liquidata in denaro in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, e seguendo il procedimento di cui all’articolo 2437-quater del codice civile (art. 24, comma 5, del D. Lgs. 175/16).
L’art. 1, comma 723, della L. 145/2018 ha tuttavia introdotto una deroga “5-bis. A tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, fino al 31 dicembre 2021 le disposizioni dei commi 4 e 5 non si applicano nel caso in cui le società partecipate abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione. L’amministrazione pubblica che detiene le partecipazioni è conseguentemente autorizzata a non procedere all’alienazione.”.

2) La mancata adozione entro il 31 dicembre di ogni anno, della delibera consiliare di ricognizione annuale delle partecipazioni ex art. 20, comma 3, del D. Lgs. 175/16, comporta la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da un minimo di euro 5.000 a un massimo di euro 500.000, salvo il danno eventualmente rilevato in sede di giudizio amministrativo contabile, comminata dalla competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti”. Inoltre il Comune – socio pubblico non può esercitare i diritti sociali nei confronti della società (art. 20, comma 7, del D. Lgs. 175/16).

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