La recente sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020, che ha condannato Sindaco, Giunta, Responsabile del personale, Responsabile finanziario e Segretario per aver deciso o consentito l’assunzione illegittima di personale, consente di fare il punto sulle fattispecie e sugli elementi che maggiormente generano profili di responsabilità in capo al Responsabile del servizio finanziario (o Ragioniere dell’Ente, per semplicità espositiva).
Le conseguenze del rilascio del parere e del visto di regolarità contabile
La citata sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020 distingue le conseguenze del rilascio del parere di regolarità contabile sulle proposte di delibere di Giunta e Consiglio, dal visto attestante la copertura finanziaria da apporre sulle determinazioni dei responsabili dei servizi.
Si riporta qui di seguito un passaggio significativo.
“Già prima del d.l. 174/2012, il parere di regolarità contabile richiesto al responsabile del servizio finanziario su ogni deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio era considerato dalla giurisprudenza contabile come una valutazione sostanziale in ordine alla legittimità della spesa. Un parere che svolge funzione consultiva di controllo, sebbene non vincolante sugli organi rappresentativi.
Al riguardo la giurisprudenza contabile distingueva tra il parere di cui all’art. 49 del TUEL e il visto di regolarità contabile di cui all’art. 151, comma 4 del TUEL sui provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportavano impegni di spesa.
Il decreto legge 174/2012 ha poi introdotto l’art. 147 bis che disciplina ex novo il controllo di regolarità amministrativa e contabile stabilendo, con una previsione di carattere generale, che nella fase preventiva di formazione dell’atto il controllo contabile viene esercitato dal responsabile del servizio finanziario con il parere di regolarità contabile ed il visto attestante la copertura finanziaria.
Il legislatore chiarisce, altresì, che il controllo di regolarità amministrativa e contabile deve garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.
Peraltro, come rilevato dalla Sezione di controllo per la regione Siciliana, “la corretta interpretazione dell’art .147 bis deve tenere conto di ulteriori disposizioni introdotte dal d.l. 174/2012, in particolare l’art. 147 quinquies e l’art. 153, con le quali le attribuzioni e il ruolo del responsabile del servizio finanziario risultano potenziati con l’obiettivo di assicurare il mantenimento degli equilibri di bilancio e la salvaguardia della sana gestione finanziaria” (deliberazione n. 400/2013).
L’art. 153 del TUEL, infatti, nell’indicare i compiti e le funzioni del servizio finanziario dell’Ente locale stabilisce:…… Conclusivamente il parere di regolarità contabile di cui all’art. 49 del Tuel involge un controllo di natura sostanziale in ordine alla osservanza dei principi di natura contabile-finanziaria e alla salvaguardia degli equilibri finanziari e, quindi, alla legittimità della spesa.
Il parere di regolarità contabile, previsto dal legislatore solo per gli atti deliberativi degli organi collegiali, differisce, tuttavia, dal visto di regolarità finanziaria previsto per gli atti dirigenziali che comportano impegni di spesa.
Come chiarito dalla Prima Sezione d’appello, infatti, “Nel caso di determinazione dirigenziale, la normativa non prevede la necessità di un parere preventivo, inteso a valutare la legittimità della determinazione, ma solo l’apposizione da parte del responsabile del servizio, del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria (art. 151, n. 4 del TURL) che rende esecutivo il provvedimento (sentenza 276/2019).
Il visto di regolarità contabile previsto per gli atti dirigenziali, e non per gli atti deliberativi della giunta o del Consiglio, infatti, attesta la copertura finanziaria, che condiziona l’esecutività del provvedimento.
Tutto ciò premesso, il Responsabile del servizio finanziario è incorso in una condotta gravemente colposa per avere apposto parere favorevole su una delibera che aveva l’effetto di espandere la spesa corrente in un periodo di conclamata crisi finanziaria e che, pertanto, si poneva in contrasto con gli obiettivi indicati nel piano di riequilibrio per il risanamento del bilancio…” Cercando di sintetizzare i punti principali, occorre evidenziare:
a) in primo luogo, la sentenza citata riconosce esplicitamente “ruolo” e funzioni del Responsabile del servizio finanziario.
L’art. 153 del Tuel, denominato “Servizio economico-finanziario”, affida a tale figura “il coordinamento e la gestione dell’attività finanziaria” dell’ente (art. 153, comma 1, del Tuel). In tal senso si esprime anche il successivo comma 4: esso “è preposto … alla regolare tenuta della contabilità”; preposto significa che è messo a capo e ne è l’unico responsabile.
Il Ragioniere è altresì preposto ad altre funzioni:
– “alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi”,
– “alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese”,
– “alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica” (art. 153, comma 4 del Tuel).
L’aspetto comunque più qualificante di tale figura è che, nell’esercizio di tali funzioni, “agisce in autonomia” (art. 153, comma 4 del Tuel). Le attribuzioni stabilite dall’art. 153, comma 4, del Tuel, devono essere peraltro analizzate ed interpretate alla luce della funzione di controllo degli equilibri finanziari attribuita al Responsabile dei servizi finanziari dall’art. 147 del Tuel che si riconduce direttamente ai principi di cui all’art. 81 della Costituzione. Spetta solo ed esclusivamente a tale figura: “garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica” (art. 147, comma 2, let. c), del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267). Vedasi a riguardo anche la deliberazione n.34 del 7/8/2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata.
b) in secondo luogo, la sentenza entra nel merito del rilascio del parere di regolarità contabile
Come noto, il parere di regolarità contabile è reso dal responsabile del servizio finanziario sulle proposte di deliberazione del Consiglio e della Giunta, ha natura di una dichiarazione di giudizio e non di manifestazione di volontà; è, in altri termini, espressione della funzione consultiva e, in quanto tale, atto interno endoprocedimentale rientrante nella fase preparatoria del procedimento amministrativo.
Per approfondimenti si rinvia a:
– Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sent. n. 680 del 25 maggio 1998;
– Corte dei Conti Sez. II Centr. 960/2017;
– Corte dei conti, Sez. giurisdizionale della Toscana, sent. n. 273 del 3 luglio 2019;
– Mauro Bellesia www.bellesiamauro.it , Manuale del Ragioniere comunale. Come si applica e come funziona la contabilità di un ente locale, Maggioli, 2019.
Orbene, la citata sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020, ribadisce quanto sopraindicato e precisa che “il parere di regolarità contabile di cui all’art. 49 del Tuel involge un controllo di natura sostanziale in ordine alla osservanza dei principi di natura contabile-finanziaria e alla salvaguardia degli equilibri finanziari e, quindi, alla legittimità della spesa.” Attenzione: facendo riferimento al “ruolo” del Ragioniere, si sottolinea che il parere afferisce “alla legittimità della spesa” con riferimento all’ordinamento giuridico-contabile; ciò è una cosa molto diversa dalla “legittimità dell’atto amministrativo” che ovviamente può riguardare anche altri settori giuridici, spesso tecnici o specialistici, per i quali vale il parere di regolarità tecnica di cui all’art. 49 del Tuel. Vedasi a riguardo la posizione assunta dal Ministero dell’interno, con Circ. F.L. 1 ottobre 1997, n. 25/97, a seguito del riordino del sistema dei pareri sulle deliberazioni effettuato dalla L. 127/2017; la suddetta circolare precisava: “… E’ opportuno sottolineare, al riguardo, che il parere o visto di regolarità contabile da parte del responsabile del servizio finanziario non può intendersi come sostitutivo del soppresso parere di legittimità a rilevanza esterna espresso dal segretario dell’ente.
Esula pertanto dall’attività richiesta al servizio finanziario qualunque accertamento sulla legittimità della spesa e sulla attinenza o meno ai fini istituzionali dell’ente.
Va evidenziato, inoltre, che il parere o visto di regolarità contabile attesta che il provvedimento (deliberazione o determinazione), oltre al rispetto delle competenze proprie dei soggetti dell’ente, contiene l’esatta imputazione della spesa alla pertinente partizione del bilancio e riscontra la capienza del relativo stanziamento….”. A controprova, si evidenzia che nel caso specifico di cui alla citata sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020, il Ragioniere è stato condannato poichè “è incorso in una condotta gravemente colposa per avere apposto parere favorevole su una delibera che aveva l’effetto di espandere la spesa corrente in un periodo di conclamata crisi finanziaria e che, pertanto, si poneva in contrasto con gli obiettivi indicati nel piano di riequilibrio per il risanamento del bilancio…”
c) in terzo luogo, la sentenza specifica le conseguenze del rilascio del visto di regolarità contabile
La citata sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020, esplicita anche la distinzione tra parere e visto: “Il parere di regolarità contabile, previsto dal legislatore solo per gli atti deliberativi degli organi collegiali, differisce, tuttavia, dal visto di regolarità finanziaria previsto per gli atti dirigenziali che comportano impegni di spesa.
Come chiarito dalla Prima Sezione d’appello, infatti, “Nel caso di determinazione dirigenziale, la normativa non prevede la necessità di un parere preventivo, inteso a valutare la legittimità della determinazione, ma solo l’apposizione da parte del responsabile del servizio, del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria (art. 151, n. 4 del TURL) che rende esecutivo il provvedimento (sentenza 276/2019).
Il visto di regolarità contabile previsto per gli atti dirigenziali, e non per gli atti deliberativi della giunta o del Consiglio, infatti, attesta la copertura finanziaria, che condiziona l’esecutività del provvedimento.” In altri termini, il visto di regolarità contabile ha una valenza minore e circoscrive la responsabilità del Ragioniere all’ambito della verifica della copertura finanziaria, oltre della corretta imputazione a bilancio delle spese e delle entrate.
Vedasi a riguardo l’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, Principio n.2, Punto n.72, che dispone: “Il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria apposto dal responsabile del servizio finanziario si limita alla verifica della effettiva disponibilità delle risorse impegnate e agli altri controlli indicati nel precedente punto 66. Ogni altra forma di verifica della legittimità degli atti compete ai soggetti che li hanno emanati.”
L’esimente per gli organi politici
La sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020 riguarda anche l’esimente per organi politici: “Il principio è stato chiarito pacificamente dalla giurisprudenza che ha circoscritto l’ambito operativo di tale esimente alle ipotesi in cui concorrono i seguenti presupposti: questioni di particolare complessità tecnico amministrativa e atti rientranti nelle competenze degli organi burocratici”. Quindi, dalla citata sentenza, annoverabile fra quelle che vengono comunemente considerate la giurisprudenza prevalente, si deduce che un minimo livello di conoscenza delle norme contabili (nel caso specifico i limiti delle spese del personale) è pur sempre richiesto ad ogni amministratore locale. Si veda anche Corte dei conti, Sez. giurisdizionale della Toscana, sent. n. 273 del 3 luglio 2019. Trattasi comunque di una questione di lunga data per la quale sussistono varie interpretazioni. Ad esempio, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione siciliana, con sent. n. 157 del 16 aprile 2020, affronta la fattispecie di una erogazione illegittima del salario accessorio ai dipendenti.
Il Collegio contabile esclude l’applicazione della cosiddetta esimente politica, in quanto l’assunzione della carica di Sindaco e di quella di assessore comunale impone, anche per soggetti privi di adeguata cultura giuridica o tecnica e perfino in piccoli Comuni, ove l’attività politica non è svolta professionalmente, la doverosa conoscenza del minimale quadro normativo di riferimento che regolamenta le materie oggetto di deliberazione.
Le connessioni con i profili di responsabilità del Segretario
La sentenza della Corte dei Conti Calabria, n. 72/2020 ribadisce anche il ruolo e le funzioni del Segretario dell’Ente: “E’ indubbio che il segretario comunale svolge una specifica funzione di garante della legalità e di correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa proprio in virtù dell’art. 17, comma 68 della l. 127 del 1997, ma ancor prima in virtù della l. 142 del 1990. L’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17 comma 85 della l. 127/1997 del parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione giuntale o consiliare, non costituisce commodus discessus da responsabilità…”. In tal senso, si veda Corte dei conti della Calabria, sent. 185/2019 e Sez. giur. Toscana, sent. n. 217/2012. Si veda anche la Corte dei conti, III Sezione giurisdizionale centrale d’appello, n. 83 del maggio 2020 in tema di responsabilità del Segretario conseguente alla mancata segnalazione di una norma in sede di adozione di una delibera Sui limiti delle azioni del segretario in tema di atti contabili, vedasi la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia, sent. 31/10/2018 n.213, che condanna l’ingerenza del Segretario in atti di natura contabile e, precisamente, l’adozione di ordini di servizio al fine di emettere mandati di pagamento non in linea con l’ordinamento contabile.
Vedasi anche TAR Umbria sent. n. 466/2017 in tema di limiti di avocazione da parte del segretario di atti di competenza di altri funzionari in grado di espletarne i compiti.
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