In ragione di continue incertezze tra l’ingiustificato arricchimento ed il rapporto tra il terzo, l’amministrazione e il funzionario, la Cassazione con la sentenza n.5665/2021 spiega correttamente le azioni previste dall’ordinamento, riformando l’errore in cui è incorsa la Corte di appello.
La vicenda
Una società su indicazione del responsabile tecnico di un Comune ha continuato a gestire la pubblica illuminazione a contratto scaduto, richiedendo successivamente l’importo della gestione del periodo all’ente che, in mancanza dell’impegno di spesa non ha potuto onorare il pagamento. A seguito di ricorso della società, quest’ultima ha chiamato in causa il Comune e il responsabile tecnico chiedendo il pagamento di quanto dovuto al responsabile tecnico in virtù del rapporto obbligatorio costituitosi con lui e, la condanna del Comune al pagamento in via surrogatoria non possedendo il funzionario beni idonei a soddisfare l’ingente credito vantato dall’impresa. La Corte di appello ha sollevato l’ente dal pagamento dell’ingiustificato arricchimento, ritenendo non percorribile le indicazioni della Corte costituzionale (sentenza n. 446 del 1995) che ha ammesso la possibilità per il fornitore depauperato di agire a tutela delle proprie ragioni nei confronti della P.A. mediante azione surrogatoria ex art. 2900 c.c. verso l’amministratore o funzionario il cui patrimonio sia incapiente, riferibile alle sole ipotesi dei lavori di somma urgenza. Avverso la sentenza ricorre in Cassazione la società indicando l’errore in cui sarebbe incorsa la Corte di appello.
Le indicazioni della Cassazione
Per i giudici di Piazza Cavour il ricorso è fondato.
Infatti, è noto che l’amministratore o il funzionario pubblico che abbia attivato un impegno di spesa per un ente locale senza l’osservanza dei controlli contabili previsti dalla normativa pubblicistica risponde direttamente verso il privato fornitore, in forza del rapporto obbligatorio che si costituisce con lui. Tuttavia, è anche noto che al privato creditore è preclusa (oltre all’azione contrattuale) anche l’azione di ingiustificato arricchimento verso l’ente locale per carenza del requisito di sussidiarietà (art. 2042 c.c.), poiché esiste altra azione esperibile sebbene non verso l’ente arricchito ma verso altro soggetto, qual è, appunto, l’amministratore la cui condotta ha reso possibile il sorgere del credito vantato dal privato fornitore. La Corte Costituzionale salvaguardando il principio di sussidiarietà dell’azione di ingiustificato arricchimento, affermò che «da un lato, quindi, sussistono in favore del funzionario (o amministratore) le condizioni affinché egli possa esercitare l’azione ex 2041 cod. civ. verso l’ente nei limiti dell’arricchimento da questo conseguito; dall’altro, e per conseguenza, il contraente privato è legittimato, utendo iuribus del funzionario (o amministratore) suo debitore, ad agire contro la pubblica amministrazione – anche contestualmente alla proposizione della domanda per il pagamento del prezzo nei confronti di costui- in via surrogatoria ex art. 2900 cod. civ. “per assicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni” quando il patrimonio del funzionario (o amministratore) non offra adeguata garanzia». In tale situazione, l’Ente nei limiti del suo arricchimento, è tenuto all’indennizzo, ed il contraente privato ha titolo per conseguire, entro gli stessi limiti il ristoro della diminuzione patrimoniale subita.
I principi enunciati dalla Consulta, a differenza di quanto ritenuto dai giudici di appello, non sono riferibili ai soli lavori di somma urgenza. Infatti, la stessa Consulta ha successivamente (sentenza n.26/2001) precisato come la norma non prevede una sanzione, a carico dell’amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, e nemmeno, propriamente, una novazione soggettiva nella titolarità del rapporto obbligatorio, ma si limita a stabilire le condizioni formali (registrazione dell’impegno contabile e attestazione della copertura finanziaria o, nel caso di lavori di somma urgenza, regolarizzazione contabile entro il termine di trenta giorni) alle quali è subordinata l’efficacia del contratto nei riguardi della pubblica amministrazione.
In altri termini, l’errore in cui è incorsa la Corte di appello è stata quella di una diversità tra i lavori di somma urgenza e i lavori ordinari una differenza sul piano delle tutele che, tuttavia, non può spingersi sino ad ammettere la proponibilità, nel primo caso, anche dell’azione ex art. 2041 c.c. da parte del fornitore privato utendo iuribus dell’amministratore inerte e, nel secondo caso, della sola azione contrattuale verso lo stesso amministratore o funzionario, anche quando il suo patrimonio non sia in grado di soddisfare il credito del fornitore, vanificandone la tutela giurisdizionale.
In altri termini, quanto evidenziato dai giudici di appello vi sarebbe una esposizione dell’amministratore o del funzionario a un depauperamento patrimoniale che si correla ad un arricchimento ingiustificato dell’amministrazione pubblica per avere comunque beneficiato di una prestazione patrimoniale senza corrispettivo. Proprio per tale situazione anomala, il funzionario o l’amministratore potrà soddisfare l’equilibrio che potrebbe venirsi a creare mediante la proposizione, in mancanza di altre azioni, dell’azione di ingiustificato arricchimento verso l’ente pubblico, a norma dell’art. 2041 c.c., assolvendo, a tal fine, al solo onere di provare il fatto oggettivo dell’arricchimento. In quest’ultimo caso spetterà all’ente dimostrare, per sollevarsi dal pagamento, che l’arricchimento sia stato non voluto, non consapevole o imposto.
Conclusioni
In presenza di un debito fuori bilancio, non riconosciuto dall’ente, vi possono essere due diverse azioni in caso di arricchimento ingiustificato. La prima del privato fornitore nella eventualità che il patrimonio del debitore (amministratore o funzionario) non offra adeguate garanzie per il soddisfacimento del credito, agendo in via surrogatoria del funzionario o amministratore che la spesa ha consentito. La seconda azione è dell’amministratore o del funzionario, che chiamato in causa in via diretta dal fornitore potrà azionare l’ingiustificato arricchimento verso l’ente che abbia fruito della prestazione, con la sola eccezione di sollevarsi dal debito se l’ente si sia trovato in tale situazione senza volerlo, in quanto l’attività conclusa dall’amministratore o dal funzionario è stata imposta contro il suo volere.
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Stefano Maini | 2020 Maggioli Editore
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