Quando una irregolarità contabile diventa grave

 Quando una irregolarità contabile supera la soglia della significatività e può definirsi grave irregolarità?

Prescindendo dall’indicazione delle fattispecie che comportano responsabilità personali, si vuole verificare nell’attuale quadro normativo se vi sono indicazioni che considerano gravi le violazioni alle norme e alle regole dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Il concetto generale di “grave irregolarità contabile” sembra emergere in modo sistematico nell’ambito delle attività di controllo che la Corte dei Conti esercita sulla gestione degli enti locali ai sensi dell’art. 148 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e della L. 14 gennaio 1994, n. 20.

In particolare, l’esigenza di stabilire un criterio generale per differenziare le violazioni in modo da agevolare i controlli, si avvertì con l’applicazione dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) che innovava i controlli da parte della Corte dei Conti creando un rapporto stretto di collaborazione con l’Organo di revisione degli Enti, che ai sensi dell’art. 1, comma 166, della L. 266/05, devono trasmettere annualmente alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione ed una sul rendiconto. Il successivo, comma 167, specifica due modalità operative:

1) la Corte dei Conti (Sezione autonomie) definisce unitariamente criteri e linee guida;
2) riguardo ai contenuti, occorre, in ogni caso, dare conto:
– del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno,
– dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione,
– di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione.

Quindi il citato comma 167, da un lato, individua la fattispecie di “grave irregolarità” associandola agli obiettivi del patto di stabilità interno (poi saldo di finanza pubblica e poi ancora equilibri di bilancio) e all’indebitamento, dall’altro, costringe i Revisori dei conti a segnalarle, nell’ambito delle relazioni/questionari che inviano ogni anno alla Corte dei conti sul bilancio preventivo e sul rendiconto.
Una prima interpretazione del concetto di “grave irregolarità contabile” perviene dalla Corte dei Conti, Sezione Autonomie, con delibera n. 6/AUT/2006 “Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali” nell’ambito del controllo collaborativo della Corte dei Conti di cui alla L. 131/2003.
La Corte precisa le funzioni e la responsabilità dei revisori dei conti, che devono fornire dati oggettivi da cui emerga l’esistenza o meno di “gravi irregolarità contabili”; poi saranno le Sezioni regionali a valutare il profilarsi di situazioni di rischio inerenti al conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio. Si riporta un passaggio significativo della citata delibera n. 6/AUT/2006:
“…La gravità della irregolarità contabile, della quale la legge pretende la segnalazione, non è tanto da valutare alla stregua delle modalità e/o del grado di scostamento dalla norma, quanto, soprattutto, tenendo conto del rischio di ripercussioni sugli equilibri di bilancio.
La nozione di gravi irregolarità non possono essere ascritte generiche disfunzioni gestionali e che un’eventuale pronuncia in merito della Corte non dovrebbe essere rivolta a censurare aspetti che riguardano meramente l’inefficienza o inefficacia dell’azione amministrativa, ma solo questioni strettamente finanziarie e contabili e di rilievo tale da mettere in forse l’equilibrio di bilancio e non consentire all’Ente di concorrere alla realizzazione degli obiettivi generali della finanza pubblica.

Può ulteriormente aggiungersi, tuttavia, che una minaccia al conseguimento o tenuta degli equilibri può anche derivare, al di là del formale conseguimento, da parte del bilancio, degli equilibri ed il formale rispetto del patto di stabilità e dei limiti all’indebitamento, dalla errata collocazione contabile di alcune poste strategicamente rilevanti (oneri di urbanizzazione, proventi contravvenzionali etc.), dalla quantificazione di entrate in misura ripetutamente rivelatasi esuberante nei precedenti esercizi, dalla conservazione di residui attivi di dubbia esigibilità, dal decisivo ricorso a poste di non ripetibile utilizzazione (avanzo di amministrazione, entrate straordinarie, indebitamento etc.).
Anche a tali profili deve pertanto ritenersi esteso l’obbligo di segnalazione, allorché il rischio riguardi gli equilibri, come anche alla eventuale presenza di oneri sommersi derivanti, ad esempio, dalla gestione di società partecipate, o resi altrimenti sintomaticamente probabili dall’emergere di cospicui debiti fuori bilancio. Il meccanismo individuato dalle disposizioni dall’ art. 1, commi 166 e seguenti, della legge finanziaria 2006 si inserisce pertanto nella prospettiva del rafforzamento della collaborazione tra le Sezioni regionali della Corte dei conti e gli enti locali. La rilevazione del mancato rispetto del patto di stabilità o di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria da parte delle Sezioni regionali ha come risultato obbligato il referto ai Consigli comunali e provinciali, dopo la necessaria istruttoria in contraddittorio con le amministrazioni interessate, al fine di consentire agli enti di organizzare gli interventi correttivi necessari a ristabilire la sana gestione finanziaria e contabile….”. Nell’anno 2012, il regime dei controlli è stato riordinato dal D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, ma sostanzialmente non cambia quanto indicato in tema di gravi irregolarità finanziarie e contabili. La normativa di riferimento, specie nelle procedure da attuare, è ora indicata dall’art. 148 bis del Tuel D.Lgs. 267/2000

Dopo le prime interpretazioni dell’art. 1, commi 166 e 167, della L. 266/2005, vi sono state varie prununcie, fra le quali si segnalano le seguenti:

– Secondo la Corte dei conti Lombardia (Delibera 402/07) l’utilizzo degli oneri di urbanizzazione oltre i limiti di legge costituisce grave irregolarità cui deve provvedere il Consiglio comunale.

– Il Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, Punto 9.1, si riferisce alla gestione dei residui e indica: “In sede di riaccertamento dei residui non può essere effettuata una rettifica in aumento dei residui passivi in base all’erroneo presupposto che l’entità della spesa non era prevedibile con certezza al momento dell’ assunzione dell’impegno iniziale. Ogni comportamento difforme comporterebbe il riconoscimento di debito fuori bilancio e costituirebbe grave irregolarità contabile…”.

– una importante precisazione si rinviene nella Corte dei Conti, Sez. Regionale di controllo per il Veneto, Delibera n. 182 del 15 luglio 2013: “… la gravità di dette irregolarità viene definita in via prodromica dallo stesso legislatore che nei casi più gravi impone una successiva fase di verifica da parte della Sezione regionale circa la idoneità dei provvedimenti a rimuovere le gravi irregolarità, verifica da effettuarsi entro trenta giorni dal ricevimento dei provvedimenti adottati dall’ente e finalizzati a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio…”

– La Corte dei conti Lombardia (n. 4/2007) dichiara obbligatorio per tutti i comuni l’aggiornamento annuale dell’inventario e sostiene che il mancato aggiornamento costituisce grave irregolarità gestionale.

– La Sezione regionale per la Campania, della Corte dei conti, con la pronuncia n. 228 del 15 ottobre 2015, rileva gravi irregolarità nella contabilizzazione non corretta dell’anticipazione di liquidità ex D.L. n. 35/2013. Vedasi anche Corte dei conti, Sez. di Controllo Lazio, Delib. n. 103/2016/DORG

– Con la deliberazione n. 40 del 27 aprile 2016, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, ha evidenziato, in tema di riaccertamento dei residui, che la cancellazione di residui attivi, effettuata senza una puntuale e analitica dimostrazione dei presupposti da parte dei vari responsabili dei servizi, è foriera di danno erariale e rappresenta una grave irregolarità contabile. Vedasi anche deliberazione n.100, depositata in data 19/05/2016, della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per le Marche.

– Sussiste «grave irregolarità» se il riaccertamento straordinario non segue i principi contabili, deliberazione della Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 2/2016.

– La deliberazione n. 116/2016 della Corte dei Conti della Toscana ha rilevato una grave irregolarità contabile nel caso di non corretta determinazione del FCDE e la presenza di un disavanzo non dichiarato.

– La Corte dei conti, Sezione Controllo Regione Puglia, con la deliberazione n. 57 del 26 aprile 2017, evidenzia un caso di transazione con elusione e/o violazione del precetto normativo. La presenza di debiti fuori bilancio, specie se ricorrente, costituisce chiaramente una grave patologia da rimuovere.

– La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con la deliberazione 16/01/2018 n.6 evidenzia come il Comune abbia commesso, con la registrazione per cassa dei citati permessi a costrire, una grave irregolarità contabile in quanto ci si è posti al di fuori dei principi contabili.

D’altra parte vi sono anche dei limiti nel considerare “grave” ogni irregolarità contabile. Infatti occorre fare riferimento ai concetti della significatività e della rilevanza di cui al punto 6 dell’all. 1 al D. Lgs. 118/11 e alla prevalenza della sostanza sulla forma, di cui al punto 18 dell’all. 1 al D. Lgs. 118/11. Infatti il postulato n. 6, Principio della significatività e rilevanza, di cui all’allegato 1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, recita:

“Errori, semplificazioni e arrotondamenti sono tecnicamente inevitabili e trovano il loro limite nel concetto di rilevanza; essi cioè non devono essere di portata tale da avere un effetto rilevante sui dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i destinatari.”.
Inoltre, “L’effetto [della rilevanza] deve essere anche valutato ai fini degli equilibri finanziari ed economici del bilancio di previsione, del rendiconto e del bilancio d’esercizio.

L’informazione è rilevante se la sua omissione o errata presentazione può influenzare le decisioni degli utilizzatori prese sulla base del sistema di bilancio. La rilevanza dipende dalla dimensione quantitativa della posta, valutata comparativamente con i valori complessivi del sistema di bilancio, e dall’errore giudicato nelle specifiche circostanze di omissione o errata presentazione”.