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Quando l’80% di 0 talvolta è un numero intero: misteri della matematica giuridica applicata agli incarichi di consulenza e di studio

1. Premessa 

Sono note le azioni intraprese dal legislatore della canicola 2010 in materia di contenimento delle spese di funzionamento della pubblica amministrazione. Orientate in molteplici direzioni, esse hanno costretto

ob torto collo anche gli enti locali territoriali a rivedere le loro strategie in molteplici e variegate direzioni. Ciò è avvenuto in particolare per il controllo della spesa di  personale e per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo. Per questi ultimi, in particolare, è stato determinato un preciso ed insuperabile tetto di spesa, il cui effetto è di conseguirne la stabilizzazione in funzione di índici numerici a contenuto percentualizzato. Ne è riferimento legislativo l’art. 6, comma 7 del d.l. 31.5.2010, n. 78, convertito nella legge 30.7.2010, n. 122. Ossia la disposizione che ha previsto che “a fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall’anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n.196, […] non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell’anno 2009. L’affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. […]”.

2. Per governare un fenomeno bisogna conoscerne gli ingredienti

Il dato normativo è di segnalata chiarezza: i comuni e le province devono attestare il costo degli incarichi di studî e di consulenza nel 2011 al 20% dell’importo sostenuto per analoghi fini nel 2009. Il riferimento è, ovviamente, al tetto di spesa desunto dal rendiconto di gestione dell’esercizio finanziario 2009 e costituisce la base di raffronto anche per gli analoghi conferimenti negli esercizî finanziarî successivi.

Il fine legislativamente perseguito è dunque chiaro ed ineluttabile. Comuni e province sono vincolati da un tetto di spesa definito una tantum e su di esso devono misurare le loro strategie nel conferire incarichi di studio e consulenza. È evidente che la ratio della norma non è l’eliminazione dei conferimenti de quibus, ma solo il loro contenimento in funzione di specifici valori economici di spesa paradigmaticamente raffrontati. La riduzione richiesta non è di poco conto e vale 80% del costo precedentemente sostenuto. Essa è modulata sulla falsariga delle riduzioni imposte per le spese “per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza”, indipendentemente dai soggetti destinatarî del conferimento dell’incarico. I riferimenti testuali ai contenuti degli incarichi interessati dal contenimento della spesa sono due: gli studî e le consulenze. Per la loro caratterizzazione valgono le indicazioni che si desumono dalla deliberazione della Corte dei conti – Sezioni riunite di controllo 15.2.2005, n. 6: si è in presenza di incarichi di studio quando il suo prodotto è “la consegna di una relazione scritta espositiva della soluzione proposta al fine di orientare la successiva attività dell’ente”; per contro, si è al cospetto di una consulenza quando il contenuto dell’incarico è una “richiesta di parere ad un soggetto esterno all’amministrazione conferente”, ossia una valutazione in fatto o in diritto all’esito della definizione di un determinato e circoscritto tema d’indagine.In disparte i problemi di contenuto dell’incarico, la norma non fornisce indicazioni di sorta per dipanare la vexata quaestio dell’ammissibilità di incarichi di studio e consulenza se l’ente di riferimento non ha proceduto a conferimenti nell’esercizio finanziario 2009. Il meccanismo approntato dal legislatore è del tutto identico a quello delineato dall’art. 9, comma 28 d.l. 31.5.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.7.2010, n. 122 dopo l’innesto operato dall’art. 4, comma 103 della legge 12.11.2011, n. 183 per i contratti di lavoro subordinato “a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”. Fattispecie per le quali è previsto il tetto di spesa del 50% della “spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.Quid iuris se l’ente che intende procedervi non ha attivato consulenze o incarichi di studio nel 2009 e dunque non ha spese da evidenziare nel rendiconto di gestione di tale ultimo esercizio finanziario? Qualora vi abbia provveduto, sono leciti i conferimenti di incarichi nell’esercizio 2011? Potrà codesto ente procedere nel 2012 a conferimenti di incarichi di consulenza è di studio nelle accezione di contenuto viste, posto che non ha paradigmi cui riferire il contenimento del relativo costo?È evidente che la questione è spessa. Cosí come pure è evidente che la domanda non ammette risposte more matematico che odorerebbero di semplicistico e che il relativo punto di approdo non può che essere sintonizzato sulla ratio della norma e non già sulla relativa lettera. Alla vicenda ha fornito risposta la deliberazione della Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Lombardia 29.4.2001, n. 227/2011/PAR, optando per una soluzione teleologicamente orientata. Ed infatti, la ratio della norma “è quella di rendere operante, a regime, una riduzione [stabile] per gli incarichi di consulenza e di studio; [laddove] il legislatore non ha inteso vietare agli enti locali la possibilità di conferire incarichi esterni quando ne ricorrono i presupposti”.Ecco allora che fra il criterio della riduzione percentuale della spesa e quello dell’effettiva utilità del conferimento dell’incarico di studio o di consulenza, il secondo deve prevalere sul primo per motivi di stretta inerenza funzionale. Con la conclusione che se manca il dato desumibile dal rendiconto di gestione dell’esercizio 2009 per carenza di avvenuto conferimento, è comunque possibile attribuire incarichi di studio e/o di consulenza a partire dal 2011 fornendo pregnante motivazione. La quale dovrà investire la dimostrazione della stretta necessità del conferimento in relazione alla miglior gestione delle funzioni di cui l’ente è titolare ex lege, persuasivamente argomentandola dal punto di vista sia soggettivo, sia oggettivo. Dal primo punto di vista, evidenziando che nel suo contingente di personale stabilmente strutturato non si rinviene la professionalità appropriata e necessaria per rendere lo studio o la consulenza richiesta. Dal secondo angolo prospettico, mostrando e dimostrando che l’incarico di studio o di consulenza è la condicio sine qua non per la corretta gestione della funzione di cui l’ente è titolare in base al criterio della prognosi postuma. Non senza osservare che argomentando di contrario avviso si finirebbe col penalizzare gli enti locali virtuosi che non hanno conferito incarichi di studio e di consulenza nell’anno di osservazione, con la conseguenza, del tutto ingiusta ed ingiustificata, di favorire gli enti scialacquoni dalle mani bucate, i quali lucrerebbero su rendite di posizione non sempre dai contorni definiti. Il criterio proposto dal giudice contabile per gli incarichi di consulenza e studio è radicalmente diverso da quello enucleato legislativamente per i rapporti di lavoro a tempo determinato e per le restanti fattispecie menzionate dall’art. 9, comma 28 d.l. 31.5.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.7.2010, n. 122 dopo l’innesto operato dall’art. 4, comma 103 della legge 12.11.2011, n. 183. Qui la norma prevede, infatti, che “per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009”.Il rescritto giuscontabile può servire alla bisogna anche per la regolamentazione dell’ultima evenienza citata, tutte le volte in cui una media del triennio 2007-2009 non vi sia. Il criterio elaborato dalla deliberazione della Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Lombardia 29.4.2001, n. 227/2011/PAR è fondato sulla preminenza della gestione della funzione, e dunque è un vero e proprio criterio di chiusura ordinamentale suscettibile di estensione a simili ad similem.

3. Annotazioni conclusive

Ecco una soluzione di buon senso. La quale ha l’indiscutibile pregio di aver posto al centro del proprio universo discorsivo la preminenza della funzione amministrativa a scapito dei computi di sapore matematico che, quando esacerbati, hanno il solo effetto di sterilizzare ed anestetizzare. Ovviamente l’interprete non può opinar quel che vuole in nome della primazia della funzione e della doverosità i assicurarne il migliore fra i conseguimenti possibili. Qui l’onere di motivazione è particolarmente pregnante e non può essere sottovalutato. Anche perché il mancato rispetto della norma sui conferimenti di incarichi di studio e di consulenza “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.

di Riccordo Nobile

Fonte: La Gazzetta degli Enti locali

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