1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria …. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all’impegno. La comunicazione dell’avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all’ordinazione della prestazione con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione….
- Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, entro venti giorni dall’ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall’articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. …
- Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni…”
Completa il quadro normativo l’art. 147-bis (Controllo di regolarità amministrativa e contabile) che precisa le principali modalità attraverso le quali si esplicano le funzioni di controllo del Ragioniere, ovvero il rilascio dei pareri sulle delibere ed i visti sulle determinazioni:
“1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.
Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria….”
Fatto il punto sulle principali funzioni del Responsabile del servizio finanziario, si può procedere ad individuare le fattispecie più comuni che qualificano l’esercizio improprio delle medesime funzioni, evidenziando i profili di responsabilità conseguenti, anche attraverso alcuni riferimenti giurisprudenziali.
Attestazione di entrate non veritiere
Non solo in fase di redazione del bilancio preventivo (art. 153, comma 4, del Tuel), ma anche nella salvaguardia degli equilibri di bilancio (Art. 193 e art. 194 Tuel) ed in sede di rendiconto generale (artt. 151, comma 7, 227, 228, comma 3, del Tuel), al Ragioniere spetta il controllo, la verifica e l’attestazione di veridicità delle entrate di bilancio.
Il momento che testimonia l’avvenuto controllo coincide con il rilascio del parere tecnico e contabile del Ragioniere sulle rispettive deliberazioni, ai sensi dell’art. 49, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.
Pareri contabili positivi sui bilanci o sulle variazioni di bilancio, in presenza di entrate non veritiere o accertamenti sovradimensionati espongono in termini di responsabilità, in primis, il Ragioniere, in quanto unico soggetto preposto alla verifica delle entrate avanzate da tutti i responsabili dei servizi.
La responsabilità del Ragioniere, non diminuisce peraltro quella di altri soggetti, specie se viene tratto in inganno da specifici comportamenti elusivi.
Vedasi, in tal senso ed a titolo di esempio, la Corte dei conti Sezione giurisdizionale centrale d’appello 23/3/2020, sent. n. 54, che condanna sindaco, amministratori, dirigenti, segretario e organo di revisione, per non aver svolto, con colpa grave, una adeguata attività di vigilanza, In particolare la Corte rileva l’assenza di valide attestazioni in merito alla presenza di debiti fuori bilancio da riconoscere. Il danno in questo caso viene quantificato nella spesa sostenuta dall’Ente per interessi passivi a fronte di una anticipazione di tesoreria maggiore di quella concedibile, calcolata su volumi di entrate correnti non veritiere.
Cancellazione di residui attivi / riaccertamento dei residui in sede di rendiconto
L’eliminazione di residui attivi (ovvero di crediti) senza una puntuale e analitica dimostrazione dei presupposti da parte dei vari responsabili dei servizi, è foriera di danno erariale e rappresenta generalmente una grave irregolarità contabile. Ciò normalmente genera profili di responsabilità anche nei confronti del Responsabile del servizio finanziario.
Su tale argomento vi è un’ampia giurisprudenza; vedasi, a mero titolo di esempio:
– la deliberazione n. 40 del 27 aprile 2016, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna;
– la Corte dei Conti, sez. Auton. delib. 31/16 “Prime analisi sugli esiti del riaccertamento straordinario dei residui nei Comuni”.
Accertamenti di entrate future
Il divieto di prevedere e accertare entrate di competenza degli anni futuri costituisce un principio base dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, non solo quello attuale di cui al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, ma anche quello precedente di cui al D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77.
Infatti, il punto 16 dell’allegato 1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118 dispone testualmente: “E’ esclusa categoricamente la possibilità di accertamento attuale di entrate future in quanto ciò darebbe luogo ad un’anticipazione di impieghi (ed ai relativi oneri) in attesa dell’effettivo maturare della scadenza del titolo giuridico dell’entrata futura, con la conseguenza di alterare gli equilibri finanziari dell’esercizio finanziario”.
Sull’utilizzo improprio delle entrate future, si veda:
– il divieto di anticipare introiti futuri come sancito dalla Sentenza n. 213/2008, del 18/6/08 della Corte Costituzionale, con riferimento alla legge della Regione Sardegna n. 21/06;
– la sent. 228/2017 della Corte Costituzionale sul collegamento, previsto dal TUEL, tra il mandato elettorale e il sistema sanzionatorio del mancato perseguimento, sotto il profilo statico e dinamico, degli equilibri di bilancio.
Sul fatto che gli accertamenti di entrate future alterano direttamente gli equilibri di bilancio e quindi costituiscono grave irregolarità contabile, ai sensi dell’art.1, comma 167, della L. 266/05, vedasi la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, delibera n. 6/AUT/2006 “Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali” nell’ambito del controllo collaborativo della Corte dei Conti di cui alla L. 131/2003. Vedasi anche Corte dei Conti, Sez. Regionale di controllo per il Veneto, Delibera n. 182 del 15 luglio 2013.
Rinvio di oneri al futuro
Anche il rinvio di oneri al futuro, oltre all’accertamento di entrate future, è foriero di responsabilità del Ragioniere, in quanto altera gli equilibri di bilancio. Si veda in proposito la sent. 386 del 19/11/08 della Corte Costituzionale che ha limitato la possibilità di rinvio al futuro delle sole spese continuative e ricorrenti e ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Calabria n. 22/07 che rinviava al futuro la copertura finanziaria dei disavanzi aziende di trasporto.
Rimangono comunque ferme le eccezioni previste dalla legge fra le quali la fattispecie di “disavanzo tecnico” (ripianabile in 30 anni), come definito dall’art. 3, comma 13, del D. Lgs. 23/6/11, n. 118 in relazione alla prima applicazione della nuova contabilità armonizzata di cui al decreto stesso. Vedasi anche le modalità indicate nel punto 9.3 del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al citato D. Lgs. 118/11. Sul punto è intervenuta anche la Corte Costituzionale con sent. n. 6/2017.
Apposizione del “visto si liquida” su una fattura, senza preventiva assunzione di impegno di spesa.
La semplice apposizione del “visto si liquida” sulle fatture al fine di procedere al loro pagamento, costituisce un retaggio del passato, non più consentito dall’ordinamento finanziario e contabile vigente.
Sembra comunque che, nella realtà dei fatti, tale pratica sia ancora utilizzata, come testimonia la Corte dei Conti, Prima Sezione Centrale d’Appello, sent. 60 del 25/3/20.
Tale fattispecie viene generalmente considerata una grave irregolarità contabile dalla giurisprudenza prevalente che rileva normalmente profili di responsabilità del Ragioniere nel caso consenta pagamenti in mancanza del provvedimento di impegno della spesa, in palese contrasto con le disposizioni dell’art. 183 del Tuel e con le regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese, di cui all’art. 191 del Tuel.
Debiti fuori bilancio
Il Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, considera i debiti fuori bilancio prevalentemente sotto il profilo (ed i limiti) del loro riconoscimento da parte dell’ente locale e, pertanto, non si rinviene nella legislazione una precisa nozione della fattispecie.
Nell’elaborazione dottrinale e nelle pronunce giurisprudenziali si considerano i debiti fuori bilancio quali obbligazioni pecuniarie riferibili all’ente, assunte in violazione delle norme di contabilità pubblica che riguardano la fase della spesa ed in particolare di quelle che disciplinano l’assunzione di impegni di spesa. Vedasi, ad esempio la Corte dei Conti sez reg. Emilia Romagna pronuncia N. 11/06/parere n. 6.
Appare fondamentale, a riguardo, quanto indicato nell’art. 191 del Tuel che, disciplinando analiticamente le regole ed il procedimento di spesa, mira chiaramente a garantire il rispetto del principio di legalità nell’azione della P.A.
Una disamina di riferimento in tema di debiti fuori bilancio e ordinamento contabile si trova nel (tutt’ora valido, poichè mai abrogato, nè diversamente disciplinato) Principio contabile n. 2 – Gestione nel sistema del bilancio, del 18 novembre 2008, dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, ex art. 154, del Tuel D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.
Nel punto 90, del suddetto principio n. 2, l’Osservatorio rileva che la locuzione “fuori bilancio” è “da intendere riferita ad una fattispecie non considerata negli indirizzi programmatici e nelle autorizzazioni di bilancio approvate dal Consiglio, sia a livello annuale, sia pluriennale, perfezionate dalla Giunta con la definizione ed approvazione del Piano esecutivo di gestione”, rilevando che “nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione di questa disciplina, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, fatto salvo il possibile riconoscimento del debito, da parte dell’ente, quale debito fuori bilancio; fattispecie eccezionale, normativamente disciplinata, che si colloca al di fuori del sistema di bilancio, autorizzatorio e finanziario”.
Il successivo punto n. 91 riporta la definizione della fattispecie: “Il debito fuori bilancio rappresenta un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”, peraltro in linea con l’elaborazione dottrinale e le pronunce giurisprudenziali.
Il punto 94 precisa altri aspetti particolarmente rilevanti per le eventuali responsabilità del Ragioniere, degli altri responsabili dei servizi e degli amministratori dell’Ente:
“I principi generali dell’ordinamento richiedono agli amministratori e ai funzionari degli enti locali sia di evidenziare con tempestività le passività insorte che determinano debiti fuori bilancio, sia di adottare tempestivamente e contestualmente gli atti necessari a riportare in equilibrio la gestione modificando, se necessario, le priorità in ordine alle spese già deliberate per assicurare la copertura di debiti fuori bilancio insorti.”
Si fa presente che i provvedimenti di riconoscimento dei debiti fuori bilancio richiedono sempre il parere dell’Organo di revisione ai sensi dell’art 239 lett. b), n. 6), del Tuel e debbono essere trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 23, comma 5, della L. 27 dicembre 2002, n. 289.
Si riportano qui di seguito alcune pronunce particolarmente soignificative in tema di responsabilità a seguito di debiti fuori bilancio.
Innanzitutto, occorre evidenziare il Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 5138 del 3 settembre 2018, ha affermato il principio che senza forma scritta e senza impegno di spesa, la pubblica amministrazione non è vincolata e ciò ha evidenti conseguenze sulle responsabilità personali e sui procedimenti di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Vedasi anche Corte di Cassazione sentenza n. 30109/2018, secondo la quale la prestazione resa in mancanza del contratto, anche in presenza dell’impegno e del visto contabile, è da considerarsi debito fuori bilancio in considerazione del fatto che l’impegno di spesa deve pur sempre conseguire a un atto contrattuale giuridicamente vincolante per l’Ente.
In tema di ritardato riconoscimento di debiti fuori bilancio nelle modalità di cui all’art. 194 del Tuel, si veda la Sezione regionale di controllo per la Campania, della Corte dei conti, delib. n. 249 del 8 novembre 2017 che ha rilevato la necessità di porre in essere la procedura di “riconoscimento” del debito fuori bilancio anche in presenza di un adeguato accantonamento a fondo rischi nel bilancio.
Nel caso vi sia una sentenza esecutiva (o altro provvedimento esecutivo), l’Ente è tenuto comunque procedere al tempestivo riconoscimento del debito, ricorrendone i presupposti di legge, ai sensi dell’art. 194 comma 1 lett. a) del Tuel e consentire, di conseguenza, la verifica da parte della alla Procura regionale della Corte dei conti della sussistenza di una possibile ipotesi di responsabilità erariale (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 20/12/2018 n.368).
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 265 del 17 ottobre 2017, ha affermato il principio che il debito derivante da una sentenza, per condanna al pagamento delle sole spese legali per il giudizio, determina un debito fuori bilancio, se non è stato disposto un idoneo accantonamento di somme nel fondo rischi.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 326 del 22 novembre 2017, ribadisce la necessità, in caso di condanna provvisoriamente esecutiva, di procedere al riconoscimento ex art. 194 T.U.E.L. con decorrenza dalla pubblicazione della sentenza, anche a fronte di congruo accantonamento a fondo per spese legali.
Un aspetto particolarmente importante per le responsabilità conseguenti al riconoscimento di debiti fuori bilancio riguarda la sussistenza di una valida ed idonea motivazione. Vedasi Tar Marche, sentenza 749/2013. In tal senso, un passaggio cruciale consiste nella valutazione e nella dimostrazione, anche in termini di congruità, dell’utilità della spesa e dell’arricchimento dell’Ente. Vedasi la sentenza delle sezioni unite della Cassazione, n. 23385/08 con particolare riguardo ai criteri di quantificazione dell indennizzo in sede di azione generale di arricchimento di cui all art. 2041 c.c.
In ultima analisi e sempre al fine di individuare eventuali profili di responsabilità in capo al Ragioniere dell’Ente, si sottolinea che il rendiconto generale di esercizio (ex art. 227 del Tuel) implica, fra le altre cose, l’attestazione di eventuali debiti fuori bilancio e la loro quantificazione, anche in termini di passività potenziali.
A tal proposito si evidenzia che l’espressione del parere di regolarità contabile (ex art. 49 del Tuel D.Lgs. 267/00) sulla delibera consiliare di approvazione del rendiconto, comporta necessariamente la valutazione dei rischi futuri, tramite quantificazione degli appositi fondi (fondo contenzioso, fondo passività potenziali, fondo ripiano perdite e così via.) e attesta anche il mantenimento degli equilibri finanziari nel futuro (art. 147 quinquies del Tuel D.Lgs. 267/00).
Quindi, per poter esprimere il suddetto parere di regolarità contabile in piena consapevolezza e nel rispetto delle regole, il Ragioniere, operativamente e in tempi congrui, deve acquisire dagli altri responsabili dei servizi (ed eventualmente dagli altri soggetti indicati nell’art. 147 quinquies del Tuel) le informazioni necessarie allo scopo; in particolare, la documentazione degli eventuali debiti fuori bilancio riconoscibili, una relazione sul contenzioso in essere, le segnalazioni di eventuali rischi futuri e (in alternativa) le attestazioni di inesistenza di tali rischi.
(NOTA)
Vedasi a riguardo Mauro Bellesia www.bellesiamauro.it , Manuale del Ragioniere comunale. Come si applica e come funziona la contabilità di un ente locale, Maggioli, 2019, cap. 24.5.1. Come si tutela il Ragioniere dal rischio di debiti fuori bilancio.
Scrivi un commento
Accedi per poter inserire un commento