Procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio da perdita di azienda speciale

L’Art.194, comma 1, lett. b) del Tuel prevede che gli enti locali possono procedere al riconoscimento di un debito fuori bilancio per la “copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione”. La Corte dei conti della Campania (deliberazione n.25/2021) precisa i presupposti e i vincoli per la legittimità del riconoscimento.

Le condizioni

Secondo i magistrati contabili partenopei le condizioni previste dalla legge sono tre:

1) il rispetto dei limiti e degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi.  Questo primo limite si sostanzia in una norma di rinvio ad atti amministrativi e/o convenzionali attraverso cui l’ente locale si (auto) vincola le successive scelte amministrative.

2) che il disavanzo derivi da fatti di gestione;

3) che sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 TUEL.

Il secondo e il terzo limite, pertanto, è stabilito direttamente dalla legge e si combinano tra loro in quanto il concetto di “pareggio” si chiarisce solo se messo in relazione con quello di “disavanzo” e di “fatto di gestione”. Il concetto di pareggio va distinto da quello di equilibrio e disavanzo. Infatti, mentre il pareggio riguarda la contabile coincidenza tra risorse e costi attesi o a consuntivo (equilibrio statico), l’equilibrio attiene alla verifica costante, a preventivo ed anche in corso di gestione, dell’effettività di tale condizioni con l’obbligo di provvedere al ripristino del disallineamento con adeguate misure correttive.

L’azienda speciale, in quanto pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97 Cost., soggiace a tale precetto anche se operante nella produzione di beni e servizi di carattere economico e organizzata e funzionante, in larga parte, avvalendosi della di capacità di diritto privato. In altri termini, il “pareggio” richiamato dall’art. 194 e dall’art. 114 TUEL richiede anzitutto un equilibrio economico tra costi e ricavi in fase di programmazione, attraverso il budget ed i suoi aggiustamenti, oltre che altri atti “fondamentali”.

Secondo i principi comunitari e del diritto interno, l’azienda speciale costituisce una “unità fuori bilancio” della pubblica amministrazione “in senso stretto”. In altri termini, l’“unità fuori bilancio” svolge una funzione altrimenti affidata all’unità (e al bilancio) principale, ossia all’ente di appartenenza. Ai sensi dell’art. 114 comma 6 TUEL: «L’ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali». Dunque, l’azienda speciale, in senso giuscontabile, è a tutti gli effetti una pubblica amministrazione per la quale vige il rispetto del precetto dell’equilibrio nella sua dimensione statica e dinamica.

In merito alla personalità giuridica e al regime patrimoniale e contabile, l’azienda speciale gode di una deroga al principio dell’universalità del bilancio, creando un bilancio derivato su cui la legge stabilisce poteri di controllo ed indirizzo.

Il vantaggio di tale deroga è che la garanzia dei creditori dell’ente territoriale viene circoscritta al patrimonio destinato dell’azienda speciale (art. 2740, comma 2, c.c). I creditori, per altro verso, grazie alla pubblicità della forma adottata e del bilancio dell’organismo partecipato (art. 114 comma 5-bis; art. 2435 c.c.), quando intessono relazioni con tale soggetto giuridico autonomo, sono giuridicamente edotti nel “rischio” connesso ad una garanzia patrimoniale limitata al patrimonio dell’ente partecipato. D’altro lato, tuttavia, l’ente locale, ai sensi dell’art. 114 comma 6 TUEL, ha l’obbligo di: (1) esercitare la vigilanza; (2) verificare i risultati della gestione; (3) provvedere alla copertura degli eventuali costi sociali.

L’Ente locale esercita la propria vigilanza attraverso l’approvazione degli atti fondamentali da parte del Consiglio, ossia (art. 114 comma 7 TUEL), con l’approvazione da parte del Consiglio Comunale: (a) del piano-programma, comprendente un contratto di servizio che disciplini i rapporti tra ente locale ed azienda speciale; (b) del budget economico almeno triennale; (c) del bilancio di esercizio; (d) del piano degli indicatori di bilancio.

Pertanto, in ragione del precetto del pareggio/equilibrio, l’ente locale è tenuto ad imporre la copertura in sede programmatica (su piano-programma e budget, così come previsto dal paragrafo § 4.3 dell’All. 4.1. del D.lgs. n. 118/2011) e dinamicamente, a rilevare scostamenti in corso di gestione, anche in sede consuntiva (bilancio di esercizio e piano degli indicatori), con l’obbligo di isolare immediatamente le cause e correggere lo scostamento, attuale e prospettico. Il disavanzo, quindi, può manifestarsi in costanza di “pareggio” ed essere occasione del suo effettivo rispetto, ma non della sua violazione.

Il possibile riconoscimento del debito fuori bilancio

Precisati i principi che legano l’ente locale all’azienda speciale, il Collegio contabile evidenzia come il disavanzo sia un saldo che agisce in diminuzione del patrimonio netto, con la conseguenza che non possono essere quindi oggetto di riconoscimento i singoli debiti dell’ente dominato, ma solo il saldo dei costi e dei ricavi. In ragione dell’autonomia patrimoniale e gestionale dell’ente prevista della legge, ed in forza dello stesso precetto di equilibrio che si declina bella continuità dell’amministrazione, il disavanzo e il soccorso finanziario si giustificano solo se il patrimonio netto dell’azienda speciale non è in grado di riassorbire un eventuale disavanzo nei “limiti e degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi”.

Inoltre, il disavanzo deve dipendere da “fatti di gestione”, ossia da transazioni che hanno generato obbligazioni finanziarie, poi risultate prive di adeguata copertura nei ricavi.

Pertanto, è compatibile col principio di “pareggio”/“equilibrio”, ed è quindi ripianabile, il disavanzo che:

• non può trovare copertura nella ricchezza accumulata e disponibile nel patrimonio netto, capiente ai sensi di quanto stabilito da “statuto, convenzione o atti costitutivi”;
• è sorto nonostante sia stato programmato il “prospettico” pareggio a consuntivo;
• dipende quindi da fatti di gestione “nuovi”, che non sono stati oggetto di pregresse misure correttive risultate inefficaci o inadeguate o che comunque è il risultato alla fisiologica imprevedibilità del business, e non ad una grave negligenza manageriale.

In pratica, il rispetto del pareggio (equilibrio) deve essere sostanziale, nel senso che non è rispettato se il fatto di gestione è ripetitivo ed il management e lo stesso ente locale si siano attivati in modo adeguato per evitare il suo reiterarsi.

Ricorda, infatti, il Collegio contabile come il riconoscimento del debito fuori bilancio non ha una funzione esclusivamente “contabile” ma anche di verifica della buona amministrazione da parte della struttura burocratica. In altri termini, la delibera di riconoscimento, deve essere adeguatamente motivata e non può essere una notarile presa in carico di un debito di organizzazione (il disavanzo) di un soggetto che ha una propria e distinta autonomia patrimoniale.