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Nuovo quesito ARCONET ed approfondimento approvazione bilanci 2017-2019

Nella riunione della Commissione ARCONET del 23/11/2016 è stato posto e risolto il seguente quesito.

Quesito.

ANCI Il principio contabile 4.4 prevede, al punto 2, che sono inclusi nel Gruppo amministrazione pubblica gli enti strumentali controllati dell’amministrazione pubblica capogruppo, come definiti dall’art. 11-ter, comma 1, costituiti dagli enti pubblici e privati e dalle aziende nei cui confronti la capogruppo: a) ha il possesso, diretto o indiretto, della maggioranza dei voti esercitabili nell’ente o nell’azienda; b) ha il potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda; c) esercita, direttamente o indirettamente la maggioranza dei diritti di voto nelle sedute degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività dell’ente o dell’azienda; d) ha l’obbligo di ripianare i disavanzi nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla quota di partecipazione; e) esercita un’influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti presuppongono l’esercizio di influenza dominante. Si chiede se, relativamente all’ipotesi di controllo in base all’influenza dominante esercitabile in virtù di vincoli contrattuali (lett. e) sia da estendere anche agli enti strumentali partecipati (definiti dall’articolo 11-ter, comma 2, costituiti dagli enti pubblici e private e dalle aziende nei cui confronti la capogruppo ha una partecipazione in assenza delle condizioni di controllo sopra elencate) nel caso in cui i contratti di servizio ed i ricavi e proventi riconducibili ad amministrazioni pubbliche in modo congiunto siano superiori all’80% dei ricavi complessivi. Si rappresenta l’ipotesi di un’associazione non partecipata da Enti locali ma che ha contratti di servizio con diversi enti locali che congiuntamente superano l’80% dei ricavi e dei proventi complessivi. Si chiede inoltre di conoscere, in caso affermativo, quale sia la modalità per determinare la quota di partecipazione proporzionale per gli enti territoriali che partecipano all’ente strumentale in base a tale influenza dominante congiunta. Si richiede infine sempre nel caso in cui si debba includere nel gruppo amministrazione pubblica tale fattispecie di ente strumentale partecipate, se tale partecipazione sia da iscrivere in bilancio (nello stato patrimoniale) e quale sia la modalità dell’eventuale iscrizione in bilancio dell’ente strumentale partecipato in assenza di quota di adesione-partecipazione.

La Commissione concorda la seguente risposta:

La disciplina del bilancio consolidato è fondata, sia con riferimento agli enti strumentali, sia con riferimento alle società, sulla distinzione tra controllo (cui si applica il metodo di consolidamento integrale) e partecipazione (cui si applica il metodo di consolidamento proporzionale).

Al pari del codice civile, il decreto legislativo n. 118 del 2011, prevede l’influenza dominante solo per definire gli enti e le società controllate da considerare nel bilancio consolidato e non anche per gli enti e le società partecipate.

Per ampliare la definizione di enti strumentali e di società partecipate ai fini della redazione del bilancio consolidato, inserendo “le quote di influenza dominante per la redazione del bilancio consolidato”, è necessario un intervento del legislatore, tenendo conto che il decreto legislativo n. 175/2016 prevede, all’articolo 2, comma 1, lettere c) e d):

– “ il “controllo analogo”: la situazione in cui l’amministrazione esercita su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, esercitando un’influenza determinate sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall’amministrazione partecipante”;

“controllo analogo congiunto: la situazione in cui l’amministrazione esercita congiuntamente con altre amministrazioni su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi. La suddetta situazione si verifica al ricorrere delle condizioni di cui all’articolo 5, comma 5, del d.Lgs 18 aprile 2016, n. 50”

Approfondimenti riguardanti l’approvazione dei bilanci di previsione 2017 – 2019 e prospetto verifica equilibrio di finanza pubblica in attuazione dell’articolo 65 del disegno di legge di bilancio 2017

La Commissione nella riunione del 09/11/2016 ha approvato il prospetto verifica equilibrio di finanza pubblica in attuazione dell’articolo 65 del disegno di legge di bilancio 2017, precisando quanto segue.

La Commissione Arconet di cui all’articolo 3-bis del decreto legislativo n. 118 del 2011, nell’avviare l’esame del “Prospetto di verifica dell’equilibrio di finanza pubblica previsto dall’articolo 65, comma 6, del disegno di legge di bilancio 2017 (AC 4127), ha analizzato le problematiche connesse all’approvazione dei bilanci di previsione 2017 – 2019 nelle more dell’entrata in vigore della legge di bilancio 2017 che, in attuazione dell’articolo 9 della legge n. 243 del 2009, consente l’utilizzo del fondo pluriennale vincolato ai fini del saldo di competenza tra entrate finali e spese finali, a decorrere dal 2017.

Al riguardo, ai fini dell’elaborazione dei bilanci di previsione 2017-2019 la Commissione ritiene necessario far riferimento alle seguenti norme:

 l’articolo 9 della legge 243/2012, come integrato e modificato dalla 164/2016, il quale prevede che “Ai fini dell’applicazione del comma 1, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, è prevista l’introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall’esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali”;

 l’articolo 1, comma 711, della legge 28 dicembre 2015 n. 208 che, dal 2017, che non consente l’utilizzo del fondo pluriennale ai fini del saldo di finanza pubblica.

La verifica delle compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica richiesta dall’articolo 9 della legge n. 243 del 2012, unitamente all’individuazione delle necessarie coperture, è stata effettuata dal Governo ai fini dell’approvazione del disegno di legge di bilancio 2017 che, all’articolo 65, comma 4, prevede “A decorrere dall’anno 2017 gli enti di cui al comma 3 devono conseguire il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Ai sensi del comma 1-bis del medesimo articolo 9, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota rinveniente dal ricorso all’indebitamento. A decorrere dall’esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali. Non rileva la quota del fondo pluriennale vincolato di entrata che finanzia gli impegni cancellati definitivamente dopo l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente.”

Sulla base di tali elementi, sono state preliminarmente analizzate le due seguenti ipotesi alternative di approvazione dei bilanci di previsione 2017-2019:

  1. a) gli enti rinviano l’approvazione in Consiglio dopo l’entrata in vigore della legge di bilancio 2017 dello Stato, avvalendosi dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio prevista dall’articolo 64, comma 9, del disegno di legge 2017, mentre le Regioni possono autorizzare l’esercizio provvisorio con propria legge;
  2. b) gli enti approvano il bilancio di previsione prima dell’approvazione della legge di bilancio.

Con riferimento alla prima ipotesi, la Commissione, unanimemente, ritiene possibile che lo schema di bilancio di previsione sia predisposto facendo riferimento al saldo definito dall’articolo 9 della legge 243/2012, come modificato dalla legge n. 164/2016, secondo le modalità previste dall’articolo 65 del disegno di legge di bilancio, per essere approvato a seguito dell’entrata in vigore della legge di bilancio 2017.

Sempre con riferimento all’alternativa a), alcuni componenti della Commissione ritengono, tuttavia, opportuno precisare che, nell’ipotesi in cui la Giunta, al fine di rendere minimo il ritardo nell’approvazione del bilancio di previsione 2017-2019, e consentire l’approvazione del bilancio entro il termine del 31 gennaio previsto dall’articolo 65, comma 5, del disegno di legge di bilancio 2017, approvi lo schema del bilancio di previsione 2017-2019 facendo riferimento al quadro normativo definito dall’articolo 9 della legge n. 243/2012, come modificato dalla legge n. 164/2016, il parere dell’organo di revisione deve essere reso, comunque, con una formula condizionata , così da valere come parere positivo, se la legge di bilancio è approvata nella formulazione prevista dall’articolo 65 del disegno di legge, o come parere negativo , nel caso opposto.

Con riferimento alla seconda ipotesi, la Commissione analizza due interpretazioni alternative del quadro normativo di riferimento, che non le consentono di esprimere una posizione condivisa.

Una parte della Commissione ritiene che il quadro normativo definito dall’articolo 9 della legge 243 del 2012, come modificato dalla legge n. 164/2016, anche nelle more dell’approvazione della legge di bilancio, possa considerarsi ragionevolmente definitivo, essendo condizionato solo alla definizione delle coperture necessarie per comprendere il fondo pluriennale vincolato nei vincoli di finanza pubblica, già individuate dal Governo. In particolare, con riguardo alle modalità di utilizzo del fondo pluriennale vincolato, la legge di bilancio 2017 può essere considerata una norma di attuazione della disciplina già definita dall’articolo 9 della legge n. 243 del 2012.

Pertanto, nelle more dell’entrata in vigore della legge di bilancio, gli enti territoriali possono approvare il bilancio di previsione 2017-2019 facendo riferimento al saldo definito dall’articolo 9 della legge 243/2012, come modificato dalla legge n. 164/2016, secondo le modalità previste dall’articolo 65 del disegno di legge di bilancio.

Il riferimento al quadro normativo definito dalla legge 243/2012 e dal disegno di legge di bilancio risponde anche ad una esigenza di semplificazione e snellimento delle procedure di bilancio, in quanto evita la necessità di dover variare i bilanci di previsione a seguito dell’entrata in vigore della legge di bilancio.

Una parte della Commissione ritiene che, nelle more dell’approvazione della legge di bilancio 2017, l’articolo 9 della legge n. 243, come modificato dalla legge n. 164 del 2015, non possa costituire il quadro di riferimento normativo per la predisposizione del bilancio di previsione 2017-2019 degli enti territoriali, in quanto l’introduzione del fondo pluriennale vincolato nel saldo di finanza pubblica dell’esercizio 2017 e successivi, è condizionato all’approvazione della legge di bilancio, che non può essere considerata una norma di attuazione dell’articolo 9 della legge n. 243 del 2012. Conseguentemente, l’ente che approva il bilancio di previsione 2017-2019 prima dell’approvazione della legge di bilancio, non può considerare il fondo pluriennale vincolato ai fini del saldo di finanza pubblica e deve essere preparato a intervenire rapidamente con le necessarie variazioni.

La Commissione dopo aver approvato il resoconto del 1 punto all’ordine del giorno della riunione precedente, procede all’esame della proposta di modificare il “Prospetto di verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica”, per adeguarlo all’articolo 65, comma 6, del disegno di legge di bilancio 2017.

Il prospetto di verifica degli equilibri di finanza pubblica è stato inserito nello schema del bilancio di previsione dall’articolo 4, comma 1, del DM 30 marzo 2016. Al riguardo, il successivo comma 2, del medesimo articolo 4 del DM 30 marzo 2016, prevede che tale prospetto “è aggiornato dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – a seguito di successivi interventi normativi volti a modificare le regole vigenti di riferimento, dandone comunicazione alla Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali”.

Analoghe modalità di aggiornamento sono previste anche dall’articolo 65, comma 6, del disegno di legge di bilancio, il quale prevede che “Il prospetto è aggiornato dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – a seguito di successivi interventi normativi volti a modificare le regole vigenti di riferimento, dandone comunicazione alla Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali. Entro 60 giorni dall’aggiornamento, il Consiglio approva le necessarie variazioni al bilancio di previsione”.

Dopo un attento esame del prospetto, la Commissione condivide lo schema del prospetto presentato dalla Ragioneria Generale dello Stato, che entrerà in vigore contestualmente all’approvazione della legge di bilancio, di cui all’allegato A al presente resoconto.

La Commissione prende atto dell’impossibilità ad aggiornare le tassonomie definite per l’invio dei bilanci di previsione 2017 alla BDAP ai sensi del DM 12 maggio 2016 senza mettere a rischio la trasmissione dei bilanci alla BDAP nel rispetto delle scadenze previste. Pertanto, i bilanci di previsione 2017 cui è allegato il prospetto di verifica degli obiettivi aggiornato dalla Commissione nel corso della riunione del 23 novembre 2016, sono trasmessi alla BDAP utilizzando le tassonomie definite alla fine del mese di agosto 2016, senza compilare tale allegato, fermo restando l’obbligo di approvare il bilancio di previsione 2017-2019 comprensivo del prospetto di verifica dei vincoli di finanza pubblica, anche se, sempre in considerazione dei tempi tecnici di adeguamento delle procedure, il prospetto non è stato ancora implementato nell’ambito del sistema informativo contabile dell’ente.

Con riferimento al prospetto riguardante la verifica dei vincoli di finanza pubblica, il rappresentante delle Regioni comunica che:

 in sede di Conferenza Unificata del 10 novembre scorso, in occasione dell’iscrizione all’odg della Conferenza del parere sul ddl bilancio 2017, le Regioni hanno presentato alcuni emendamenti al ddl, fra i quali la riproposizione della norma dell’art.9 c.1 del DL 113/2016 per l’iscrizione dell’avanzo a bilancio di previsione;

 la Commissione parlamentare per le Questioni regionali ha rilasciato parere favorevole al ddl bilancio 2017 ad alcune condizioni fra cui: “1) sia introdotta la facoltà per le Regioni di iscrivere l’avanzo vincolato in bilancio, come già previsto per l’anno 2016 dall’articolo 9 del decreto-legge n. 113 del 2016;”.

La Commissione Arconet prende atto di tale segnalazione.

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