L’impignorabilità delle somme degli enti locali supera il vaglio della Consulta

Il Tribunale dell’esecuzione ha sollevato la questione di legittimità costituzionale in ragione della disparità di trattamento tra i crediti protetti, voluti dalla normativa recata dall’art.159 del Tuel (dipendenti, mutui, servizi locali indispensabili ecc.), rispetto ai medesimi creditori protetti che hanno visto compressa la loro tutela giurisdizionale in sede esecutiva, a causa della opponibilità del divieto di esecuzione forzata. Con la sentenza n.223/2020 la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale, in ragione del fatto che l’art. 159 del TUEL non prescrive che siano indicati partitamente, nella delibera semestrale di quantificazione delle somme impignorabili, i singoli crediti, né tanto meno i singoli creditori, stabilendo piuttosto che in essa vengano quantificati gli importi complessivamente destinati al perseguimento delle indicate finalità.

Le disposizioni sulla impignorabilità

L’Art.159 del Tuel prevede quanto segue:

“1. Non sono ammesse procedure di esecuzione e di espropriazione forzata nei confronti degli enti locali presso soggetti diversi dai rispettivi tesorieri. Gli atti esecutivi eventualmente intrapresi non determinano vincoli sui beni oggetto della procedura espropriativa. 2. Non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio dal giudice, le somme di competenza degli enti locali destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali indispensabili. 3. Per l’operatività dei limiti all’esecuzione forzata di cui al comma 2 occorre che l’organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità. 4. Le procedure esecutive eventualmente intraprese in violazione del comma 2 non determinano vincoli sulle somme né limitazioni all’attività del tesoriere. 5. I provvedimenti adottati dai commissari nominati a seguito dell’esperimento delle procedure di cui all’articolo 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e di cui all’articolo 27, comma 1, numero 4, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, emanato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, devono essere muniti dell’attestazione di copertura finanziaria prevista dall’articolo 151, comma 4, e non possono avere ad oggetto le somme di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2, quantificate ai sensi del comma 3».

La questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale dell’esecuzione, a seguito del blocco di somme pignorabili davanti al tesoriere comunale, ha rappresentato l’esistenza di una deliberazione di quantificazione delle somme sottratte all’esecuzione forzata, adottata ai sensi del comma 3 dell’art. 159 del TUEL e opponibile al creditore procedente. Nel caso di specie si sarebbe in presenza di un decreto ingiuntivo, non opposto, avente ad oggetto un credito che «attiene ad una delle finalità protette dalla delibera di impignorabilità» appena menzionata, la quale preclude la realizzazione coattiva del credito stesso. L’omessa esclusione dei creditori «qualificati», o «protetti», dalla opponibilità del divieto di esecuzione forzata in discorso si tradurrebbe, inoltre, in una limitazione della tutela giurisdizionale in sede esecutiva, che non sarebbe quindi piena ed effettiva, sicché la norma denunciata si porrebbe in contrasto anche con gli artt. 24 e 117, primo comma, Costituzione.

A difesa della normativa citata l’Avvocatura dello Stato ha evidenziato come l’impignorabilità in parola, pur comportando una relativa compressione della tutela giurisdizionale in sede esecutiva, troverebbe adeguata giustificazione nella esigenza di tutelare altri valori costituzionalmente rilevanti, risolvendosi pertanto in un equilibrato bilanciamento degli interessi in gioco.

La decisione della Consulta

In merito alla questione di legittimità costituzionale la normativa oggetto di censura, solelvata dal Tribunale dell’esecuzione, riguarderebbe non l’intero art.159 del Tuel ma solo il suo secondo comma, nella parte in cui non prevede che l’impignorabilità da essa stabilita sia inopponibile a coloro che vantano crediti riconducibili a una delle finalità da essa stessa presa in considerazione. Infatti, l’art.159 del Tuel dopo aver disposto, al comma 1, il divieto di intraprendere procedure di esecuzione e di espropriazione forzata presso soggetti diversi dagli istituti tesorieri degli enti locali, stabilisce, al comma 2, l’impignorabilità, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio, delle sole somme di denaro di tali enti destinate: a) al pagamento delle retribuzioni dei dipendenti nei tre mesi successivi e al versamento dei connessi oneri previdenziali; b) al pagamento delle rate di mutui e prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) all’espletamento dei servizi pubblici indispensabili.

Secondo la Consulta, l’operatività di tali limiti all’esecuzione forzata è gradata, sotto l’aspetto della loro quantificazione, in relazione alle tipologie di spesa: per le retribuzioni dei dipendenti e il versamento dei connessi oneri previdenziali si prevede, infatti, un vincolo temporale trimestrale, che diventa semestrale per le rate di mutui e di prestiti obbligazionari, in modo da garantire la capacità dell’ente di ricorso al credito per soddisfare finalità pubbliche; non si prevede, invece, alcun vincolo temporale in relazione alle spese attinenti all’espletamento dei servizi pubblici indispensabili, proprio a significare la più intensa protezione della specifica missione dell’ente locale nei confronti della comunità di riferimento.

La Consulta, inoltre, ha rilevato come, una volta intervenuta la deliberazione di quantificazione, e sorto così il vincolo di impignorabilità, operano altre rigide condizioni, in quanto l’ente locale non può distogliere le somme necessarie per l’espletamento delle funzioni essenziali utilizzandole per altre finalità, mediante l’emissione di mandati a titoli differenti, se non nel rispetto di un rigoroso ordine cronologico. In altri termini, precisa la Consulta, l’impignorabilità è destinata a operare allorquando il saldo attivo presso l’istituto

tesoriere sia di ammontare inferiore o eguale all’entità delle somme quantificate con la delibera semestrale dell’ente locale. In siffatto contesto, è evidente come l’aggressione individuale, ancorché basata su un credito «qualificato», in quanto maturato in relazione a una delle menzionate finalità, potrebbe comunque condurre alla decurtazione anche significativa o, addirittura, all’azzeramento delle risorse finanziarie dell’ente stesso, così compromettendone la funzionalità.

Fatte le indicate osservazioni, la Consulta nega che vi sia una violazione del principi costituzionali, in quanto la norma censurata non prescrive che siano indicati partitamente, nella delibera semestrale di quantificazione delle somme impignorabili, i singoli crediti, né tanto meno i singoli creditori, stabilendo piuttosto che in essa vengano quantificati gli importi complessivamente destinati al perseguimento delle indicate finalità.