LIMITI E CONDIZIONI DI INDEBITAMENTO
Il ricorso all’indebitamento da parte dei comuni è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento (Cost. art. 119, comma 6; art. 10, comma 4, L. 24/12/12, n. 243, modificata dalla L. 12/8/16, n. 164)
Costituzione art. 119, comma 6:
“I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio…”.
Le spese di investimento (finanziabili con indebitamento) sono individuate dall‘art. 3, c.17, della L. 24/12/2003, n. 350, Legge finanziaria 2004.
- 24/12/2003, n. 350, art. 3:
- Ai fini di cui all’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, costituiscono investimenti:
a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;
b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;
c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;
d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;
e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;
f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;
g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;
h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell’articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109;
i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.
Le forme di indebitamento espressamente previste dal Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sono le seguenti:
1) i mutui (art. 204 del Tuel);
2) i prestiti obbligazionari (art. 205 del Tuel);
3) le aperture di credito (art. 205-bis del Tuel)
Le fattispecie di indebitamento
L’art. 3, comma 17 della L. 24/12/2003, n. 350 – Legge finanziaria 2004, ha successivamente precisato, non solo le tipologie di investimento, ma anche le fattispecie di indebitamento, aggiornando il Tuel ai più moderni prodotti finanziari.
- 24/12/2003, n. 350 art. 3:
“17. Per gli enti di cui al comma 16, costituiscono indebitamento, agli effetti dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione, l’assunzione di mutui, l’emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni relative a flussi futuri di entrata, a crediti e a attività finanziarie e non finanziarie, l’eventuale somma incassata al momento del perfezionamento delle operazioni derivate di swap (cosiddetto upfront), le operazioni di leasing finanziario stipulate dal 1° gennaio 2015, il residuo debito garantito dall’ente a seguito della definitiva escussione della garanzia. Inoltre, costituisce indebitamento il residuo debito garantito a seguito dell’escussione della garanzia per tre annualità consecutive, fermo restando il diritto di rivalsa nei confronti del debitore originario.
Dal 2015, gli enti di cui al comma 16 rilasciano garanzie solo a favore dei soggetti che possono essere destinatari di contributi agli investimenti finanziati da debito e per le finalità definite dal comma 18.…”
Le anticipazioni di cassa non costituiscono indebitamento
Eccezione al principio generale dell’art. 3 della L. 350/2003:
- 24/12/2003, n. 350 art. 3:
“… Non costituiscono indebitamento, agli effetti del citato art. 119, le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio.”
Deve essere approvato il rendiconto dell’esercizio del penultimo anno precedente (art. 203, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Deve essere approvato il bilancio annuale con le relative previsioni di accensione del prestito (art. 203, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Limite generale degli interessi passivi.
L’ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l’importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell’articolo 207 del Tuel, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera …. il 10 per cento, a decorrere dall’anno 2015, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l’assunzione dei mutui (art. 204, comma 1, del Tuel, D. Lgs. 267/2000).
L’art. 16, comma 11, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, ha interpretato il presente comma nel senso che l’ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato, qualora sia rispettato il limite nell’anno di assunzione del nuovo indebitamento.
Le entrate derivanti dall’accensione di prestiti hanno destinazione vincolata; ogni prestito deve indicare la natura della spesa ed è strettamente legato ad una specifica opera pubblica o altro investimento (art. 202, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Deve essere indicata chiaramente la tipologia, la natura dell’opera pubblica o dell’investimento e l’avvenuta approvazione del progetto, ove necessario (art. 202, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
L’utilizzo del mutuo avviene generalmente per stati di avanzamento lavori o sulla base di altre pezze giustificative della spesa sostenuta;
La stipula del mutuo deve essere in forma pubblica.
La durata del mutuo non deve essere inferiore a 5 anni e non può superare la vita utile dei rispettivi investimenti oggetto di finanziamento (art. 10, comma 2, L. 24/12/12, n. 243, modificata dalla L. 12/8/16, n. 164).
Occorre rispettare la misura massima degli interessi fissata periodicamente con un decreto ministeriale; vedasi il DM 22 marzo 2017 (GU n.73 del 28-3-2017).
Il piano di ammortamento del mutuo segue generalmente il criterio “alla francese” ovvero a rate costanti; potrebbe essere di tipo bullet (art. 41 L. 28 dicembre 2001, n. 448) previa costituzione di un fondo per l’ammortamento o swap.
Vi sono modalità particolari su decorrenza e preammortamento (art. 202, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Quali garanzie per il pagamento delle rate di ammortamento del mutuo, comprensive di interessi e rimborsi di capitale, gli enti locali possono rilasciare apposite delegazioni di pagamento a valere sulle entrate correnti (art. 206, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).
Deve essere rispettata la regola generale dell’equilibrio dei bilanci degli enti locali che prevede il conseguimento di un saldo di competenza non negativo ( o vincolo di finanza pubblica), tra entrate finali (tit. 1+2+3+4+5) e spese finali (tit. 1+2+3).
Saldo di bilancio non negativo: “A decorrere dall’anno 2017 gli enti di cui al comma 465 del presente articolo devono conseguire il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243.
Ai sensi del comma 1-bis del medesimo articolo 9, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.
Per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all’indebitamento.
A decorrere dall’esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali. Non rileva la quota del fondo pluriennale vincolato di entrata che finanzia gli impegni cancellati definitivamente dopo l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente” (art. 1, comma 466, L. 11/12/16, n. 232).
Entrate finali:
E.1. Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa
E.2. Trasferimenti correnti
E.3. Entrate extratributarie
E.4. Entrate in conto capitale
E.5. Entrate da riduzione di attività finanziarie
Spese finali:
U.1. Spese correnti
U.2. Spese in conto capitale
U.3. Spese per incremento attività finanziarie
“Al fine di garantire l’equilibrio di cui al comma 466 del presente articolo, nella fase di previsione, in attuazione del comma 1 dell’articolo 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, al bilancio di previsione è allegato il prospetto dimostrativo del rispetto del saldo di cui al citato comma 466, previsto nell’allegato n. 9 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, vigente alla data dell’approvazione di tale documento contabile. A tal fine, il prospetto allegato al bilancio di previsione non considera gli stanziamenti del fondo crediti di dubbia esigibilità e dei fondi spese e rischi futuri concernenti accantonamenti destinati a confluire nel risultato di amministrazione….” (art. 1, comma 468, L. 11/12/16, n. 232).
In caso di mancato rispetto degli obiettivi del saldo di finanza pubblica di cui all’art. 9 della L. 24/12/12, n. 243 e art.1, c. 463 e segg. L. 11/12/16, n. 232, è prevista la sanzione del divieto di indebitamento nell’anno successivo a quello di inadempienza (art.1,c.475 L. 11/12/16, n. 232).
I contratti di mutuo e altri prestiti devono essere corredati di apposita attestazione da cui risulti il rispetto del saldo di finanza pubblica. L’istituto finanziatore o l’intermediario finanziario non puo’ procedere al finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della predetta attestazione (art.1,c.475 L. 11/12/16, n. 232).
E’ vietato ricorrere a mutui e altri prestiti per il finanziamento di conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società finalizzata al ripiano di perdite, per il semplice motivo che i ripiani di perdite non sono investimenti (art. 3, comma 19, della L. 24/12/2003, n. 350). Vedasi anche la Corte dei Conti Piemonte, parere n.15/2008 del 29/5/2008.
Abrogato il limite di indebitamento specifico per ciascun ente.
La L. 27/12/17, n. 205, Legge di bilancio 2018 (art.1, c.875) ha abrogato il limite di indebitamento ex commi 10 e 11 dell’articolo 77-bis del DL n. 112/2008, peraltro mai attuato, che doveva essere basato sull’individuazione di una percentuale per ciascun Ente.
SCHEMA DI DETERMINA DI ASSUNZIONE DI UN MUTUO
Si propongono qui di seguito due schemi di determina di assunzione di un mutuo per finanziare un’opera pubblica già prevista nel piano triennale dei lavori pubblici, nell’elenco annuale dei lavori e nel bilancio preventivo, che si suppone regolarmente approvato.
Gli schemi di determina fanno riferimento allo schema riportato nel sito della Cassa DP e sono integrati con tutti i passaggi/adempimenti/indicazioni che contrattistinguono il complesso iter amministrativo-contabile dell’indebitamento che conduce alla sottoscrizione del contratto di mutuo tra Ente beneficiario e Istituto mutuante (ex art. 1813 cc).
SCHEMA DI DETERMINA GENERICA DI ASSUNZIONE DI UN MUTUO
SCHEMA DI DETERMINA DI ASSUNZIONE DI UN MUTUO PROPOSTO DALLA CASSA DP
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