L’esternalizzazione di un servizio e correlate misure organizzazione

Mentre la legge dispone in modo esplicito le conseguenze in termini di spesa e di dotazione organica del personale in caso di esternalizzazione del servizio prima svolto all’interno dell’ente locale, nulla dispone delle medesime conseguenze in caso di affidamento di un servizio anche in presenza di un’alta incidenza di manodopera. Un Sindaco chiede per tale ultima questione se, il corrispettivo pagato all’esterno per un servizio con alta incidenza di manodopera, debba o meno essere incluso nel limite delle spese del personale di cui all’art.1, comma 557 Legge finanziaria 2007.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna (deliberazione 10 aprile 2018 n.86) risponde alla domanda posta precisando, innanzitutto, quali sono gli obblighi previsti dalla normativa in caso di esternalizzazione di servizi gestiti in economia da parte dell’ente locale.

Esternalizzazione di un servizio

Le disposizioni legislative, al fine di non eludere la norme sul contenimento delle spese del personale che, rappresentano una spesa rigida e non offrono agli enti locali possibili ambiti di manovra in caso di riduzione della spesa, sono contemplate nell’art.6-bis del D.Lgs.165/01 composto dei seguenti tre commi:

1. Le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, nonché gli enti finanziati direttamente o indirettamente a carico del bilancio dello Stato sono autorizzati, nel rispetto dei principi di concorrenza e di trasparenza, ad acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale.
2. Le amministrazioni interessate dai processi di cui al presente articolo provvedono al congelamento dei posti e alla temporanea riduzione dei fondi della contrattazione in misura corrispondente, fermi restando i processi di riallocazione e di mobilità del personale.
3. I collegi dei revisori dei conti e gli organi di controllo interno delle amministrazioni che attivano i processi di cui al comma 1 vigilano sull’applicazione del presente articolo, dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall’adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

Le disposizioni prevedono, quindi, i seguenti passaggi necessari prima della decisione di esternalizzare o meno un servizio gestito in via diretta dall’ente (es. mensa scolastica, gestione del verde pubblico, trasporto locale ecc.):
a) la spesa da sostenere per il servizio esternalizzato deve essere inferiore a quella sostenuta all’interno (personale, acquisiti di beni ed altri servizi necessari per la conduzione del servizio);
b) in materia di personale l’ente deve procedere in due direzioni, la prima prevedendo la ricollocazione del personale interno che gestisce il servizio, anche mediante processi di dichiarazioni di eccedenza del personale addetto ovvero mediante trasferimento nella società che si aggiudicherà il servizio con relativo obbligo di congelamento della dotazione organica al fine di rendere specifica evidenza dell’indisponibilità dei posti risultati successivamente vacanti; la seconda si riferisce ad una correlata riduzione dei fondi della contrattazione integrativa per il personale interno che non sarà più utilizzato nel servizio;
c) spetta ai revisori dei conti evidenziare nei propri verbali gli effettivi risparmi ottenuti dall’esternalizzazione del servizio, vigilando sulla concreta applicazione degli stessi durante tutto il periodo di affidamento del servizio esterno. In altri termini i revisori dovranno non solo dare il proprio parere prima della esternalizzazione del servizio, ma anche successivamente dovranno certificare annualmente che il citato risparmio sia ancora effettivo;
d) anche l’Organismo indipendente di valutazione o Nucleo di valutazione dovrà verificare che i risparmi, in tema di personale e del salario accessorio collegato, sia concretamente attuato dal dirigente certificando annualmente, in sede di valutazione della retribuzione di risultato del dirigente, che i risultati del citato risparmio ottenuto siano effettivi e permangono per tutta la durata dell’affidamento all’esterno.
In merito alla riduzione della spesa del personale, al fine di evitare situazione elusive con possibile duplicazione delle spese, i giudici contabili lombardi (deliberazione 143/2017) hanno evidenziato come anche in sede di verifica del calcolo delle capacità assunzionali non debba tenersi conto del personale cessato o trasferito.
In definitiva, per ottenere i migliori risultati in termini di risparmi nella gestione dei servizi prima gestiti in economia, l’ente deve dimostrare in modo stringente che l’affidamento dell’appalto all’esterno generi effettive e reali economie di spesa.

Appalto con alto tasso di manodopera

Precisati i termini in caso di esternalizzazione dei servizi prima gestiti in economia, altrettanto non può dirsi per quanto riguarda gli affidamenti effettuati all’esterno senza che gli stessi siano stati prima gestiti in via diretta dall’ente locale. In questo caso, evidenzia il Collegio contabile, nessuna implicazione sulla spesa del personale dell’ente locale può discendere dal corrispettivo dell’appalto esterno. Vi è, infatti, sostanziale differenza tra la spesa di una appalto di servizi, anche in caso di alta incidenza della manodopera, rispetto alla spesa del personale, in quanto nell’appalto di servizi si ottiene un’obbligazione di risultato, nella gestione del personale si è in presenza di una obbligazione di mezzi.