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La vita utile degli investimenti ed i limiti di indebitamento

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I principi costituzionali in tema di indebitamento e investimenti

La possibilità di indebitamento negli enti locali è strettamente connessa alla natura degli investimenti pubblici. In primo luogo, occorre evidenziare i principi costituzionali relativi all’indebitamento:

– ai sensi dell’art. 119, comma 6, della Costituzione, il ricorso all’indebitamento da parte dei comuni è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimentoI Comuni …..possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio…”

– art. 81, comma 6, “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.”.

L. 24 dicembre 2012, n. 243, modificata dalla L. 12/8/16, n. 164, Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (approvata ai sensi dell’art. 5, lettera e), della legge costituzionale 1/12 che prevede che con apposita legge vengano introdotte regole per tutte le pubbliche amministrazioni sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto debito/PIL nel lungo periodo).

In particolare, l’art. 10 precisa “1. Il ricorso all’indebitamento … è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato. … le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti…

L’individuazione delle tipologie delle spese di investimento è effettuata dall’art. 3, c.17, della L. 24/12/2003, n. 350, Legge finanziaria 2004:

a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;
b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;
c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;
d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;
e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;
f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;
g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;
h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell’articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109;
i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.

Tali principi trovano attuazione nell’ambito degli enti locali nel Titolo IV del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, artt. 199 e segg..

La durata dell’indebitamento e la vita utile degli investimenti

La possibilità di indebitamento solo per spese di investimento, si declina inevitabilmente in un altro limite, connesso alla durata o vita utile degli investimenti.

Il principio è esplicitato nel citato art. 10, comma 2 della L. 24 dicembre 2012, n. 243: “… le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.” corrispondenti…

La finalità mira chiaramente a non rinviare ai posteri oneri (di indebitamento) non connessi/corrispondenti ad una utilità che ogni investimento, per sua natura, dovrebbe generare negli anni futuri.

Il Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, non regola direttamente la fattispecie;  l’art. 204, comma 2, lett.a, prevede una durata minima dell’indebitamento (5 anni), ma non una massima.

Si pongono pertanto tre ordini di problemi:

1) la determinazione della vita utile dell’investimento/opera pubblica finanziata con indebitamento, che individua, per i principi suindicati, la durata massima del mutuo o altro prestito;

2) la definizione del piano di ammortamento del mutuo, con l’individuazione delle rate annuali di ammortamento del prestito comprensive di interessi e rimborsi di capitale;

3) la copertura finanziaria dei costi di indebitamento negli anni interessati dalla realizzazione e dal funzionamento dell’opera.

Per quanto concerne la vita utile degli investimenti, oggetto della presente circolare, occorre in primo luogo precisare che non esistono regole specifiche nell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali.

Trattasi di una definizione che riguarda gli aspetti fisico-tecnici dell’opera o dell’investimento e sostanzialmente si riferisce al periodo pluriennale nel quale l’opera o l’investimento stesso genera forme di utilità, diretta o indiretta, una volta realizzato ed entrato in funzione. Si pensi, ad esempio, alla costruzione di un edificio scolastico che normalmente assolve alla sua funzione per vari decenni.

(nota)

Bellesia M., Genovese M., Valutazione degli investimenti negli enti locali, Casa Editrice CEL, Gorle (Bg), 1993.

Indirettamente però il punto 4.18 del Principio contabile applicato concernente la contabilità economico-patrimoniale, Allegato n. 4/3 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, fornisce indicazioni utili.

Infatti, esso fa riferimento alla procedura di ammortamento tecnico dei beni durevoli, stabilendo, altresì. le percentuali di ammortamento per singola tipologia di opera, ovvero la ripartizione del costo dell’investimento in quote annuali da evidenziare nel conto economico come “quote di ammortamento dell’esercizio”.

Tipologia beni Coefficiente di ammortamento annuo
Mezzi di trasporto stradali leggeri 20%
Mezzi di trasporto stradali pesanti 10%
Automezzi ad uso specifico 10%
Mezzi di trasporto aerei 5%
Mezzi di trasporto marittimi 5%
Macchinari per ufficio 20%
Impianti e attrezzature 5%
Hardware 25%
Fabbricati civili ad uso abitativo commerciale istituzionale 2%
Equipaggiamento e vestiario 20%
Materiale bibliografico 5%
Mobili e arredi per ufficio 10%
Mobili e arredi per alloggi e pertinenze 10%
Mobili e arredi per locali ad uso specifico 10%
Strumenti musicali 20%
Opere dell’ingegno – Software prodotto 20%

Si riportano qui di seguito alcuni passaggi fondamentali del punto 4.18 del Principio contabile applicato concernente la contabilità economico-patrimoniale, Allegato n. 4/3 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118:   

“La procedura di ammortamento è necessaria per le immobilizzazioni la cui utilizzazione è limitata nel tempo in quanto soggette a deperimento o obsolescenza. L’ammortamento inizia dal momento in cui il bene è pronto per l’uso, ossia quando è nel luogo e nelle condizioni necessarie per funzionare secondo le aspettative dell’ente. Se il costo del terreno include costi di bonifica, tale costo è ammortizzato durante il periodo dei benefici ottenuti dall’aver sostenuto tali costi.
Ai fini dell’ammortamento, i terreni e gli edifici soprastanti sono contabilizzati separatamente anche se acquisiti congiuntamente.
Il registro dei beni ammortizzabili (o schede equivalenti) è lo strumento in grado di consentire la corretta procedura di ammortamento, di seguire il valore del singolo bene in ogni momento e di determinare, all’atto della dismissione, la plusvalenza o la minusvalenza. Nel registro devono essere indicati, per ciascun bene, l’anno di acquisizione, il costo, il coefficiente di ammortamento, la quota annuale di ammortamento, il fondo di ammortamento nella misura raggiunta al termine del precedente esercizio, il valore residuo e l’eventuale dismissione del bene, ed il fondo di ammortamento dell’esercizio . Ove si verifichi la perdita totale del valore del bene ammortizzabile, il relativo fondo di ammortamento deve essere rettificato sino alla copertura del costo.
Come possibile riferimento per la definizione del piano di ammortamento, si applicano i coefficienti di ammortamento previsti nei “Principi e regole contabili del sistema di contabilità economica delle amministrazioni pubbliche”, predisposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze-Ragioneria Generale dello Stato…

Gli enti hanno la facoltà di applicare percentuali di ammortamento maggiori di quelle sopra indicate, in considerazione della vita utile dei singoli beni.
La tabella sopra riportata non prevede i beni demaniali e i beni immateriali.
Ai fabbricati demaniali si applica il coefficiente del 2%, agli altri beni demaniali si applica il coefficiente del 3%. Alle infrastrutture demaniali e non demaniali si applica il coefficiente del 3%, ai beni immateriali si applica il coefficiente del 20%….”

Il coefficiente di ammortamento fisico tecnico dei beni dà indirettamente indicazioni sulla durata della vita utile del bene stesso, come stabilita dal Legislatore per singola tipologia e, pertanto, può essere condiderata pari alla durata dell’ammortamento come qui di seguito riportato:

Tipologia beni Coefficiente di ammortamento annuo Durata dell’ammortamento in anni ( = vita utile)
Mezzi di trasporto stradali leggeri 20% 5
Mezzi di trasporto stradali pesanti 10% 10
Automezzi ad uso specifico 10% 10
Mezzi di trasporto aerei 5% 20
Mezzi di trasporto marittimi 5% 20
Macchinari per ufficio 20% 5
Impianti e attrezzature 5% 20
Hardware 25% 4
Fabbricati civili ad uso abitativo commerciale istituzionale 2% 50
Equipaggiamento e vestiario 20% 5
Materiale bibliografico 5% 20
Mobili e arredi per ufficio 10% 10
Mobili e arredi per alloggi e pertinenze 10% 10
Mobili e arredi per locali ad uso specifico 10% 10
Strumenti musicali 20% 5
Opere dell’ingegno – Software prodotto 20% 5
Fabbricati demaniali 2% 50
Altri beni demaniali 3% 33,33
Infrastrutture demaniali e non demaniali 3% 33,33
Beni immateriali 20% 5

Attenzione alle differenze:

1) l’“ammortamento del mutuo o prestito” consiste nella determinazione delle rate di interessi e di capitale da restituire all’istituto mutuante nel corso degli anni;

2) l’“ammortamento fisico-tecnico dei beni durevoli” che producono utilità pluriennale, consiste in una procedura tipica della contabilità economico-patrimoniale.

Quindi, in ultima analisi, una volta stabilita la durata della vita utile per ciascuna tipologia di beni secondo le indicazioni del punto 4.18. del Principio contabile applicato concernente la contabilità economico-patrimoniale, Allegato n. 4/3 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, occorre solamente prestare attenzione a non contrarre un mutuo o altri prestiti di durata maggiore.

Non sono soggetti all’ammortamento i beni la cui utilizzazione non è limitata nel tempo in quanto soggetti a deperimento e consumo. In generale i terreni hanno una vita utile illimitata e non devono essere ammortizzati. Fanno eccezione le cave ed i siti utilizzati per le discariche.

Le rinegoziazioni dei prestiti e la vita utile degli investimenti

Le ripetute possibilità di rinegoziazioni dei mutui e altri prestiti che si sono succedute negli ultimi anni, hanno fatto emergere una problematica aggiuntiva, ovvero se, in caso di gestione attiva del debito, si può allungare il periodo di ammortamento dei prestiti.

Il rischio, chiaramente avvertito nella realtà dei fatti, consiste nell’allungare il debito in maniera irragionevole e completamente slegato dalla durata delle opere originariamente finanziate; infatti, così facendo, si rinviano indebitamente oneri al futuro.

Vedasi, a titolo di esempio, le circolari della Cassa DP n. 1287/2017, 1283/2015 e 1285/2015.

Sulla questione è intervenuto l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, presso il Ministero dell’Interno, con l’Atto di indirizzo (ex art. 154, comma 2, del Tuel) “Estinzione anticipata dei mutui e riduzione degli oneri del servizio del debito per gli enti locali del 24/1/2019. Si riporta il passaggio che interessa alla presente trattazione:

“A norma dell’art. 41 della legge n. 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002) in tema di finanza degli enti territoriali operazioni di gestione attiva del debito da parte degli enti locali devono ritenersi ammissibili in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi garantendo, altresì, la correlazione tra la durata dell’indebitamento e la durata fisico-tecnica degli investimenti finanziati con l’indebitamento stesso, al fine di non generare, nei bilanci degli anni futuri, oneri finanziari slegati dai benefici diretti ed indiretti alla collettività che di norma generano nel tempo le opere e gli altri interventi pubblici in conto capitale”.

Sul punto è intervenuta anche la Corte Costituzionale con sent. 18 del 14/2/19 ricordando la “regola aurea contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost. [che] dimostra come l’indebitamento debba essere finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate e ciò nell’ambito del “principio dell’equilibrio di bilancio [che] non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata, nell’ambito della quale la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate.”

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