E’ noto che la mancata riscossione di crediti vantati dall’Ente può generare profili di responsabilità in capo ai funzionari e al Responsabile del Servizio Finanziario. Per evitare o ridurre il rischio di tali eventi, vediamo assieme le principali regole da tenere sempre presente durante la quotidiana gestione dei servizi e delle attività di un ente locale.

1) LA DETERMINAZIONE DEL FCDE
Innanzitutto, occorre calcolare adeguatamente il fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) ed iscriverlo sia nel bilancio preventivo, sia nel conto del bilancio.
La determinazione del FCDE è compito precipuo del Responsabile del servizio finanziario, ai sensi dell’art. 153 del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.
L’art. 167 del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267 definisce le funzioni ed i contenuti essenziali del FCDE; esso è determinato, in sede di bilancio preventivo, in considerazione dell’importo degli stanziamenti di entrata di dubbia e difficile esazione, secondo le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; in sede di rendiconto, costituisce una quota del risultato di amministrazione accantonata senza possibilità di diverso utilizzo.

L’importanza del FCDE nella nuova contabilità di cui al D. Lgs. 118/11, discende dalla regola generale, ben indicata nel punto 3.3 del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118 che recita testualmente:

“3.3 Sono accertate per l’intero importo del credito anche le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale, quali le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti dalla lotta all’evasione, ecc..”.

Quindi, visto che occorre prevedere in bilancio e accertare tutte le entrate, anche quelle di difficile esazione, bisogna, altresì, inserire nel bilancio, parte spesa, un idoneo fondo, denominato per l’appunto FCDE, al fine di garantire gli equilibri di bilancio e, sostanzialmente, di impedire di spendere risorse che non ci sono.

L’allegato n. 9 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118 e il punto 9.9 del Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, allegato 4/1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, definiscono il prospetto concernente la composizione del fondo crediti di dubbia esigibilità.

La deliberazione n. 116/2016 della Corte dei Conti della Toscana ha rilevato una grave irregolarità contabile nel caso di non corretta determinazione del FCDE.

2) GLI ACCERTAMENTI DELLE ENTRATE
In secondo luogo, occorre applicare correttamente la fase dell’accertamento delle entrate.
La definizione è indicata dall’art. 179, comma 1, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267 e viene ripresa dal postulato n. 16 di cui al D. Lgs. 118/11: “Nella fase dell’accertamento dell’entrata, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché‚ fissata la relativa scadenza.”
Gli elementi costitutivi, opportunamente separati, sono quindi i seguenti:
(a) la ragione del credito che da luogo all’obbligazione attiva;
(b) il titolo giuridico che supporta il credito;
(c) l’individuazione del soggetto debitore;
(d) l’ammontare del credito;
(e) la relativa scadenza.

Il paragrafo 16, dei Principi generali o postulati, allegato 1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, indica le regole generali di registrazione contabile: “tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive, che danno luogo a entrate e spese per l’ente, devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza”.

In pratica, occorre tenere distinte due procedure:
1) la registrazione contabile;
2) l’imputazione contabile.

Se le obbligazioni che comportano entrate e spese scadono nello stesso esercizio nel quale sono nate (cioè quando sono perfezionate), allora l’anno di registrazione sarà uguale all’anno di imputazione (della relativa entrata/spesa) e, quindi, non vi sono differenze rispetto alle rilevazioni contabili degli accertamenti e degli impegni dell’ordinamento precedente di cui al D. Lgs. 77/1995, poi trasfuso nel Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.

Nella fase di accertamento delle entrate traspare con tutta evidenza il ruolo, le funzioni e la responsabilità del Ragioniere, che si distingue da tutti gli altri responsabili dei servizi.
L’art. 153, comma 4, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, dispone:
“Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio di previsione ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate ….. e più in generale alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica….”

3) IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
Sotto il profilo organizzativo, è il responsabile del procedimento con il quale viene accertata l’entrata che si attiva, trasmettendo al responsabile del servizio finanziario idonea documentazione per poter effettuare la registrazione dell’accertamento nelle scritture contabili (art. 179, comma 3, del Tuel).
Quindi occorre tenere distinti, specie per quanto riguarda i profili di responsabilità, due soggetti che hanno ruoli diversi nella struttura organizzativa dell’Ente:
1) Il responsabile del procedimento di acquisizione dell’entrata, come individuato dal piano esecutivo di gestione (PEG);
2) il Ragioniere o responsabile del servizio finanziario, che può coincidere, ma anche divergere dal responsabile di cui al punto 1), secondo le dimensioni e la struttura dell’Ente le indicazioni contenute nel PEG.

4) INCAPACITA’ GENERALE DI RISCUOTERE I CREDITI DELL’ENTE
L’incapacità di riscossione dei crediti, in particolare quelli tributari, è anche un problema organizzativo dell’Ente e come tale può generare vari profili di responsabilità. Generalmente tale situazione porta a difficoltà finanziare, squilibri e dissesto.

Corte Cost. sent. n.4/2020 «[…] un conto è la misura del gettito, effettivamente legata alle condizioni socio-economiche del territorio, altro è la capacità di riscuotere i tributi, consistente in una percentuale di realizzazione del gettito stesso e strettamente collegata all’efficienza del sistema di riscossione» e «[…] una capacità di riscossione inferiore alla media nazionale è un problema prevalentemente organizzativo».

Vedasi anche Corte dei conti della Basilicata deliberazione n.75/2021 che, nell’ambito del riaccertamento ordinario dei residui, indica la necessità di valutare ed esprimere per iscritto le motivazioni poste a base della cancellazione ovvero della conservazione dei residui attivi e passivi, ovvero alla costituzione del Fondo crediti dubbia esigibilità (FCDE), ivi inclusa la dimostrazione di congruità del connesso fondo pluriennale vincolato (FPV).

Per quanto riguarda gli affidamenti di servizi pubblici a concessionari in pendenza di insolvente nei precedenti rapporti finanziari con l’Ente affidatario, si veda il Consiglio di Stato, sent. n. 3861 del 17 maggio 2022; in tale fattispecie, il Consiglio di Stato precisa che una clausola del disciplinare di gara finalizzata alla verifica dell’affidabilità dell’aspirante concessionario (di servizi e di beni) sotto il profilo dell’insussistenza della maturazione di pregresse insolvenze a suo carico in precedenti rapporti con l’Amministrazione, non può essere considerata nulla.

5) CANCELLAZIONE DEI CREDITI
L’eliminazione di residui attivi (ovvero di crediti) senza una puntuale e analitica dimostrazione dei presupposti da parte dei vari responsabili dei servizi, è foriera di danno erariale e rappresenta generalmente una grave irregolarità contabile. Ciò normalmente genera profili di responsabilità anche nei confronti del Responsabile del servizio finanziario.
Su tale argomento vi è un’ampia giurisprudenza; vedasi, a mero titolo di esempio:
– la deliberazione n. 40 del 27 aprile 2016, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna;
– la Corte dei Conti, sez. Auton. delib. 31/16 “Prime analisi sugli esiti del riaccertamento straordinario dei residui nei Comuni”

6) SOVRASTIMA DEI RESIDUI ATTIVI profili di responsabilità che fanno capo alla corretta definizione dei residui attivi discendono, perlopiù, dalla conseguenza che essi influiscono direttamente nel calcolo del risultato di amministrazione, nel senso che il mantenimento di residui attivi non rispondenti ai criteri e alle regole vigenti, conduce alla determinazione di un avanzo di amministrazione non veritiero e sovradimensionato.

Si veda Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, delibera n. 94/2020 e il paragrafo 24.6.12 che affronta il noto problema della sovrastima di residui attivi per nascondere un disavanzo o per aumentare fittiziamente la capacità di spesa .

Sussiste danno erariale per il Ragioniere che altera la reale situazione contabile dell’Ente attraverso una sovrastima dei residui attivi, anche se spinto dagli organi politici, secondo la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale Toscana sent. n. 140/2019.

L’alterazione delle poste di bilancio «corrette» avendo lo scopo di dissimulare il disavanzo, oltre a indurre in errore l’organo di indirizzo politico che approva il bilancio, incide sulle scelte gestionali e impedisce l’adozione di misure di risanamento, ingannando allo stesso tempo i terzi, creditori, dipendenti, organi di controllo sulla reale situazione finanziaria dell’ente.

7) I CREDITI VERSO LE SOCIETA’ PARTECIPATE
Fra gli allegati obbligatori del rendiconto vi è anche il prospetto debiti/crediti tra Ente e società/organismi partecipati, debitamente asseverato dai rispettivi organi interni di controllo.
Lo scopo principale è quello di far emergere le rilevazioni contabili non coerenti tra loro e, di conseguenza, anche eventuali debiti fuori bilancio. Anche la Corte dei conti, nell’espletamento delle proprie funzioni di controllo, pone una particolare attenzione a tale adempimento e riserva alcune domande specifiche nel questionario dell’organo di revisione al rendiconto, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e seg. L. 266/2005. La suddetta verifica debiti/crediti fu introdotta dall’art. 6, comma 4, del DL 6/7/12, n. 95, convertito nella L.7/8/12, n. 135 (spending review), che obbligò gli enti locali a redigere annualmente un prospetto contenente i debiti ed i crediti reciproci tra Ente e proprie società partecipate.

Con l’art. 1, comma 1, lett. aa), del D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, che ha aggiornato il D. Lgs. 23/6/11, n. 118, la suddetta norma è stata abrogata e riportata fra i componenti obbligatori della relazione sulla gestione allegata al rendiconto, ai sensi dell’art. 11, c.6, D.lgs. 118/11, che si riporta in estratto qui di seguito:

“6. La relazione sulla gestione allegata al rendiconto è un documento illustrativo della gestione dell’ente, nonché dei fatti di rilievo verificatisi dopo la chiusura dell’esercizio e di ogni eventuale informazione utile ad una migliore comprensione dei dati contabili. In particolare la relazione illustra:
…
j) gli esiti della verifica dei crediti e debiti reciproci con i propri enti strumentali e le società controllate e partecipate. La predetta informativa, asseverata dai rispettivi organi di revisione, evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la motivazione; in tal caso l’ente assume senza indugio, e comunque non oltre il termine dell’esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie….”

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