La corretta contabilizzazione delle spese di progettazione in mancanza dell’iscrizione dell’opera pubblica

La possibilità da parte degli enti locali di partecipare ai finanziamenti del PNRR pongono un problema relativo alla corretta contabilizzazione delle spese di progettazione in mancanza dell’intervento, ossia della aleatoria iscrizione nel DUP e nel successivo piano triennale delle opere pubbliche. In disparte la contabilizzazione a spese di personale, in presenza di una progettazione effettuata all’interno dell’ente, secondo la Corte dei conti della Puglia (deliberazione n.47/2022) le spese esterne di progettazione, in mancanza dell’intervento, rappresentano una spesa che deve trovare copertura con le spese correnti, con una serie di cautele da parte dell’ente locale.

La domanda del Sindaco

In ragione dei vincoli previsti dai principi contabili, un Sindaco ha chiesto ai magistrati contabili, stante la necessità di dotarsi di un parco progetti idoneo a consentire la partecipazione ai bandi relativi alle varie misure di finanziamento attivate nell’ambito del PNRR, se possa: a) avvalersi della deroga disposta dall’articolo 6-bis del Dl 152/2021 con riferimento al programma triennale dei lavori pubblici e non anche al Documento Unico di Programmazione all’interno del quale l’opera deve trovare collocazione, per lo meno nella sezione strategica; b) effettuando gli stanziamenti necessari per la Spesa di progettazione nell’ambito del titolo II della spesa ed anticipando propria ed apposita fonte di finanziamento salvo l’eventuale futura inclusione nel finanziamento derivante dal Pnrr in caso di ammissione del finanziamento.

La contabilizzazione secondo i principi contabili

Il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, prevede al punto 5.3.12 che la spesa, riguardante il livello minimo di progettazione richiesto ai fini dell’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici, viene registrata nel bilancio di previsione prima dello stanziamento riguardante l’opera cui la progettazione si riferisce. Pertanto, affinché la spesa di progettazione possa essere contabilizzata tra gli investimenti, è necessario che i documenti di programmazione dell’ente locale, che definiscono gli indirizzi generali riguardanti gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche (ossia il Documento Unico di Programmazione o altri documenti di programmazione), individuino in modo specifico l’investimento a cui la spesa di progettazione è destinata, prevedendone altresì le necessarie forme di finanziamento. In questo caso, la spesa di progettazione c.d. “esterna” viene registrata, nel rispetto della natura economica della spesa, al titolo secondo della spesa, alla voce U.2.02.03.05.001 (“Incarichi professionali per la realizzazione di investimenti”) del modulo finanziario del piano dei conti integrato previsto dall’allegato n. 6 del d.lgs. n. 118/2011 e ss.mm.ii. Mentre in caso di progettazione interna, e relative spese sono contabilizzate secondo la natura economica delle stesse al titolo primo o al titolo secondo della spesa; la capitalizzazione delle spese riguardanti il livello minimo di progettazione è effettuata attraverso le scritture della contabilità economico patrimoniale e non richiede alcuna rilevazione in contabilità finanziaria. Qualora la copertura dell’intervento sia costituita da un contributo per il finanziamento dell’opera, comprensivo della spesa di progettazione, concesso nell’esercizio successivo a quello in cui è stata impegnata la spesa concernente la progettazione, per la quota riguardante la progettazione il contributo è gestito come entrata libera, in quanto il relativo vincolo è già stato realizzato, e può essere destinato alla copertura di spese correnti. Si ricorda come, nel caso di spese concernenti interventi di valore stimato inferiore a 100.000 euro, le stesse vengono stanziate in bilancio anche se tali interventi non sono inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici. In tali casi, la spesa di progettazione viene registrata nel titolo secondo della spesa, con imputazione agli stanziamenti riguardanti l’opera complessiva, sia nel caso di progettazione interna che di progettazione esterna, in attuazione dell’art. 113, comma 1 del d.lgs. n. 50 del 2016 e ss.mm.ii. Gli stipendi del personale dell’ente incaricato della progettazione sono classificati tra le spese di personale (spesa corrente). La capitalizzazione di tali spese è effettuata attraverso le scritture della contabilità economico patrimoniale e non richiede alcuna rilevazione in contabilità finanziaria. Per opere superiori ai 100.000 euro, l’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici consente l’iscrizione nel bilancio di previsione degli stanziamenti riguardanti l’ammontare complessivo della spesa da realizzare, nel rispetto del principio della competenza finanziaria c.d. potenziata. Nei casi in cui la copertura di tali spese risulti costituita da entrate esigibili anticipatamente rispetto all’esigibilità delle spese correlate, nel bilancio di previsione è iscritto il fondo pluriennale vincolato di spesa. Gli stanziamenti sono interamente prenotati a seguito dell’avvio del procedimento di spesa, e sono via via impegnati a seguito della stipula dei contratti concernenti le fasi di progettazione successive al minimo o la realizzazione dell’intervento. La spesa di progettazione riguardante i livelli successivi a quello minimo richiesto per l’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici è registrata nel titolo secondo della spesa, con imputazione agli stanziamenti riguardanti l’opera complessiva, sia nel caso di progettazione interna che di progettazione esterna.

Gli interventi PNRR

In ragione ai vincoli comunitari del rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi, il Governo al fine di promuovere la massima partecipazione ai bandi per l’assegnazione delle risorse previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (P.N.R.R.) e dal Piano nazionale per gli investimenti complementari (P.N.C.) per la realizzazione di opere pubbliche – consente di espletare le procedure di affidamento dell’attività di progettazione richieste per la realizzazione delle opere rientranti nel P.N.R.R. e nel P.N.C. anche in assenza di una specifica previsione nel programma triennale dei lavori pubblici. Si ricorda, inoltre, come programma triennale dei lavori pubblici trova un suo necessario antecedente nei documenti programmatori dell’ente locale (ossia il Documento Unico di Programmazione o altri similari documenti di programmazione) in relazione ai quali il medesimo programma triennale deve necessariamente porsi in un rapporto di conformità e coerenza, stessa esigenza che deve soddisfare anche in riferimento programma triennale dei lavori pubblici trova un suo necessario antecedente nei documenti programmatori dell’ente locale (ossia il Documento Unico di Programmazione o altri similari documenti di programmazione) in relazione ai quali il medesimo programma triennale deve necessariamente porsi in un rapporto di conformità e coerenza, stessa esigenza che deve soddisfare anche in riferimento.

La progettazione finalizzata alla partecipazione dei bandi non gode della certezza del finanziamento, con la conseguenza che le relative spese di progettazione difficilmente potrebbero essere contabilizzate tra gli investimenti. In conformità al D.M. 1° marzo 2019 vanno poi distinte le spese di progettazione c.d. di primo livello da quelle delle fasi successive. Le spese di progettazione c.d. di primo livello (previste nel Documento Unico di Programmazione ma non ancora stanziate in bilancio) vanno imputate al titolo secondo della spesa del bilancio di previsione (c.d. spese capitalizzate) mentre le spese di progettazione delle fasi successive troveranno copertura all’interno del quadro tecnico economico dell’intervento, anche se ciò non accade nelle ipotesi in cui l’ente locale debba munirsi di una progettazione definitiva o esecutiva, richiesta a pena di esclusione per partecipare ad un bando o avviso per ottenere un contributo o finanziamento.

Pertanto, qualora l’ente non avesse la possibilità di reperire idonee fonti di finanziamento o qualora le stesse presentino elementi di incertezza circa la loro realizzabilità, per l’attuazione delle opere da inserire, nel Documento Unico di Programmazione prima e nel bilancio di previsione successivamente, le spese di progettazione vadano considerate spese correnti e finanziate con entrate correnti. In questo caso l’ente dovrà valutare con estrema attenzione tale possibilità, sempre conformandosi ai princìpi e alle regole contabili di riferimento ed avendo quale fine ultimo quello del perseguimento dell’interesse pubblico della comunità amministrata. Mentre, nei casi in cui la progettazione di primo livello, in mancanza di previsione nel Documento Unico di Programmazione o in altri documenti di programmazione dell’ente locale, sia affidata a personale interno all’ente locale stesso, la relativa spesa dovrà imputarsi al titolo primo della spesa.

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