Il parere di regolarità contabile: fattispecie e regole

L’evoluzione normativa dal ‘900 ad oggi

Il T.U. del 1934 non prevedeva un vero e proprio parere, bensì un visto da parte della Ragioneria reso successivamente all’adozione di atti che autorizzavano spese a carico del bilancio.

L’art. 327 del T.U. n. 383 del 1934 (ora abrogato), disponeva:

“Le deliberazioni, gli atti e i provvedimenti che approvano contratti o che comunque autorizzano spese a carico del bilancio della Provincia o del Comune, debbono essere comunicati all’ufficio di ragioneria per la registrazione del relativo impegno di spesa. L’ufficio di ragioneria, prima di eseguire la registrazione, verifica la legalità della spesa e la regolarità della documentazione e accerta la giusta imputazione della spesa medesima al bilancio, nonché la disponibilità del fondo sul relativo articolo.

All’ufficio di ragioneria debbono, altresì, comunicarsi le deliberazioni, gli atti e i provvedimenti dai quali possono derivare impegni di spesa, indicando l’ammontare presunto di tali impegni, nonché l’esercizio finanziario e l’articolo del bilancio cui debbono imputarsi……. Sulle deliberazioni, atti e provvedimenti di cui al presente articolo l’ufficio di ragioneria deve apporre il visto per l’assunzione dell’impegno. …..”.

I pareri di regolarità tecnica e contabile apposti dai funzionari responsabili dei servizi sulle deliberazioni del Consiglio e della Giunta degli enti locali furono introdotti nell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali dalla L. 8 giugno 1990, n. 142 poi trasfusa nel Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

La vera novità che concerne l’introduzione dei pareri sulle deliberazioni di Consiglio e di Giunta sta nella natura e nei tempi di resa dei pareri stessi, che rendono i funzionari partecipi, in maniera più o meno diretta, dell’adozione dei provvedimenti deliberativi dell’Ente e, quindi, anche delle eventuali conseguenze in tema di responsabilità.

Nell’anno 1997, l’art. 17, comma 85, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini bis), faceva decadere l’obbligo di fornire il parere di legittimità sulle deliberazioni di Consiglio e della Giunta da parte del segretario comunale.

I pareri di regolarità tecnica e contabile rientrano nelle tipologie dei controlli interni ex artt. 147 e 147 bis del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, così come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. d), D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213.

Articolo 147-bis Controllo di regolarità amministrativa e contabile

“1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.

Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria….”

Il quadro normativo attuale 

Nel quadro normativo attuale, l’art. 49 (Pareri dei responsabili dei servizi), del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 dispone:

“1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.

I pareri sono inseriti nella deliberazione.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.
4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione.”

N.B. L’art. 49 è stato sostituito dall’art. 3, comma 1, lett. b), D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213.

Innanzitutto, una precisazione: a differenza del “visto” di regolarità contabile, che costituisce un elemento conclusivo di un procedimento che rende efficace un atto già perfezionato (nel caso specifico la determina di impegno di spesa), il parere di regolarità contabile è reso in via preventiva e va inserito sulle proposte di deliberazioni di giunta e di consiglio.

Quindi, riepilogando le disposizioni del citato art. 49, per quanto concerne il parere di regolarità contabile:

– deve essere reso in via preventiva,
– solo nel caso in cui l’atto comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente,
– è obbligatorio, ma non vincolante,
– è espresso in forma scritta, datato, sottoscritto ed inserito nella deliberazione.

Il parere negativo deve essere adeguatamente motivato nel medesimo atto deliberativo.

L’acquisizione dei pareri di cui all’art. 49 del Tuel costituisce un adempimento formale comunque da rispettare, ma non vincola l’autonomia decisionale degli organi deliberanti che possono discostarsi dai pareri tecnici acquisiti. Vedasi il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sent. n. 680 del 25 maggio 1998.
Il parere di regolarità contabile  ha la natura di una dichiarazione di giudizio e non di manifestazione di volontà; è, in altri termini, espressione della funzione consultiva e, in quanto tale, atto interno endoprocedimentale rientrante nella fase preparatoria del procedimento amministrativo.

Il parere di regolarità contabile presuppone, in sintesi, la verifica e la valutazione dei seguenti elementi:

– la verifica del rispetto dei principi contabili  e delle procedure previste dall’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, anche in riferimento al parere di regolarità tecnica preventivamente espresso dal responsabile del servizio interessato, e alle competenze degli organi previste dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti dell’ente;
– la verifica dell’osservanza delle norme fiscali;
– la verifica della regolarità della documentazione;
– la verifica della giusta imputazione al bilancio;
– la disponibilità delle risorse ai fini della copertura finanziaria delle spese;
– la verifica della coerenza rispetto agli equilibri di bilancio ed ai vincoli di finanza pubblica;
– la verifica e la valutazione del procedimento di formazione dell’atto sotto gli  aspetti finanziari ed economici.

Il potere di regolamentazione

Il regolamento di contabilità di ciascun ente può stabilire ulteriori modalità di rilascio del parere di regolarità contabile come indicato all’art. 153, comma 5, del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:
“5. Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati…..”

Le ulteriori modalità previste dalla legge riguardano di norma gli aspetti organizzativi, che negli enti di maggiori dimensioni sono particolarmente complessi ed articolati, ed alcuni aspetti in materia fiscale.

I casi in cui può essere omesso il parere di regolarità contabile

Salvo diversa sisposizione regolamentare, il parere di regolarità contabile può essere omesso sulle proposte di deliberazione da sottoporre agli organi del Comune, qualora non comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, come espressamente indicato dall’art. 49 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Vedasi Consiglio di Stato, sez. V, 07 maggio 1994, n. 442; Consiglio di Stato, sez. V, 29 marzo 1996, n. 513; TAR Toscana, Sez. I, n. 1615 dell’11.07.2000.

Le conseguenze in presenza di un parere di regolarità contabile negativo

L’art. 49 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, prevede l’obbligatorietà del parere di regolarità contabile su ogni proposta di deliberazione della Giunta e del Consiglio qualora comportino riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente; il parere può essere favorevole o non favorevole. In quest’ultimo caso deve essere riportata per iscritto anche una idonea motivazione.

Se la Giunta o il Consiglio intendono deliberare ugualmente, pur in presenza di un parere di regolarità contabile negativo, devono indicare nella deliberazione stessa i motivi della scelta.

Il Responsabile del servizio finanziario, una volta adottata la delibera (con il proprio parere negativo), è comunque tenuto a firmare i relativi conseguenti mandati di pagamento ovvero a portare a termine l’iter di erogazione della spesa?   La risposta è senz’altro positiva poiché il responsabile finanziario agisce, in questa veste, come esecutore di una scelta della quale l’organo collegiale ne ha assunto tutta la responsabilità amministrativa e contabile.  Vedasi il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sent. n. 680 del 25 maggio 1998.

Si fa presente infine l’obbligo di segnalazione ai revisori dei conti dell’Ente e, in caso di grave irregolarità, alla Corte dei Conti.

Le precisazioni del Ministero dell’Interno sui contenuti del parere

La prima interpretazione in merito ai contenuti del parere di regolarità contabile giunge dalla Circolare del Ministero dell’Interno F.L. 1 ottobre 1997, n. 25/97; la circolare dispone:

“… E’ opportuno sottolineare, al riguardo, che il parere o visto di regolarità contabile da parte del responsabile del servizio finanziario non può intendersi come sostitutivo del soppresso parere di legittimità a rilevanza esterna espresso dal segretario dell’ente.

Esula pertanto dall’attività richiesta al servizio finanziario qualunque accertamento sulla legittimità della spesa e sulla attinenza o meno ai fini istituzionali dell’ente.

Va evidenziato, inoltre, che il parere o visto di regolarità contabile attesta che il provvedimento (deliberazione o determinazione), oltre al rispetto delle competenze proprie dei soggetti dell’ente, contiene l’esatta imputazione della spesa alla pertinente partizione del bilancio e riscontra la capienza del relativo stanziamento….”.

Le interpretazioni dei principi contabili dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli e.l.

Il Principi contabili n. 1 e2. del 18 novembre 2008 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, interpretano alcuni  contenuti del parere di regolarità contabile anche sotto il profilo organizzativo. Molte indicazioni sono tutt’ora valide poichè non sono state disciplinate dai nuovi principi contabili di cui allla nuova contabilità armonizzata di cui al D. Lgs. 23/6/11, n. 118.

Si evidenziano alcuni punti particolarmente significativi:

> Profili di responsabilità del Responsabile del servizio e del Responsabile del servizio finanziario

Principio n.2, punto n.65
“I provvedimenti che comportano aspetti economico-patrimoniali devono evidenziare le conseguenze sulle rispettive voci del conto economico o del conto del patrimonio, dell’esercizio in corso e di quelli successivi….”

Principio n.1, punto n.39,

“.. Si evidenzia… la responsabilità diretta del responsabile del servizio nell’indicare nella determinazione di impegno di spesa tutti gli elementi necessari ad una corretta quantificazione delle spese, non solo nell’esercizio considerato ma anche in quelli successivi e la responsabilità di verifica e di controllo della copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.
Il responsabile del servizio, ai sensi dell’art. 200 del Tuel, deve indicare se il bilancio pluriennale dà copertura finanziaria ai maggiori oneri determinati dall’intervento o se è necessario procedere ad una variazione di bilancio pluriennale.
È necessario assicurare la coerenza e la conciliazione finanziaria fra previsioni pluriennali e programma triennale dei lavori pubblici e programmazione triennale del fabbisogno del personale.”

> Particolare attenzione agli equilibri del bilancio anche futuri

Principio n.2, punto n.65
“Il parere di regolarità contabile dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali.”

> Verifiche prima del rilascio del parere

Principio n.2 Punto n.66

“Le verifiche da effettuare ai fini del rilascio del parere di regolarità contabile devono riguardare in particolare:
a) il rispetto delle competenze proprie degli organi che adottano i provvedimenti;
b) la verifica della sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto competente;
c) il corretto riferimento della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al piano esecutivo di gestione…”

> E’ obbligatorio esprimere un parere favorevole o non favorevole (non sono ammesse forme ibride)

Principio n.2 Punto n.73

“Il parere di regolarità contabile è obbligatorio e può essere favorevole o non favorevole; in quest’ultimo caso deve essere indicata anche una idonea motivazione…”

> Responsabilità in caso di parere non favorevole

Principio n.2 Punto n.73

“.. Se la Giunta o il Consiglio deliberano pur in presenza di un parere di regolarità contabile con esito negativo, devono indicare nella deliberazione i motivi della scelta della quale assumono tutta la responsabilità.”

La responsabilità del Ragioniere, quella degli altri responsabili dei servizi e quella degli Organi politici

Il dibattito e la giurisprudenza sui profili di responsabilità conseguente all’apposizione del parere di regolarità contabile, non hanno ancora definito un orientamento chiaro e universalmente accettato, sia in riferimento a coloro che rendono il parere di regolarità tecnica, sia in riferimento agli organi politici.

Vi sono ancora varie tesi più o meno restrittive che si sintetizzano qui di seguito.

• A favore della tesi restrittiva, cioè che il parere di regolarità contabile non si estende alla legittimità del provvedimento, si segnala:

– i principi contabili Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali (sopra riportati) Principio n.1, punto n.39, Principio n.2, punto n.65, 66, 72 e 73.
– la Circolare del Ministero dell’Interno F.L. 1 ottobre 1997, n. 25/97 (sopra riportata).
– la Corte dei Conti Sez. giurisdizionale d’appello della Sicilia, sent. n. 1 del 13/1/2009  che  chiarisce alcuni aspetti, ritenendo non attribuibili al responsabile del servizio finanziario valutazioni in ordine alla legittimità generale dell’atto sul quale viene espresso il parere di regolarità contabile:

 “…. Nella specie sia il responsabile dell’area tecnica che il responsabile dell’area economico finanziaria hanno espresso i pareri dovuti sulla delibera di riconoscimento di debito fuori bilancio secondo la delimitazione che a detti pareri sono conferiti dalla legge. E tali limitazioni vanno individuate da un lato, nella verifica di legittimità, in linea tecnica, che la materia in deliberazione rientri nella effettiva competenza dell’organo deliberante e che sul piano della regolarità tecnico-amministrativa sussistono i presupposti di fatto che legittimano il ricorso ad una tale deliberazione a prescindere da ogni valutazione e sindacato nel merito degli atti prodromici che hanno resa necessaria l’assunzione della deliberazione, nella specie, di riconoscimento di debito fuori bilancio. Merito e ragioni le cui valutazioni appartengono esclusivamente all’ organo deliberante, libero di determinarsi in ordine alle stesse, non essendo il parere predetto vincolante per l’organo deliberante medesimo. A maggior ragione deve ritenersi non pertinente la pretesa di attribuire al responsabile dell’area economico-finanziaria valutazioni di legittimità generale, al quale, invece, spettano valutazioni solo riferite alla regolarità contabile, qualora, come nella specie, la deliberazione proposta comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata….”

– la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Campania, sentenza n. 175/2017, interviene specificando il perimetro della responsabilità conseguente la resa del parere di regolarità contabile da parte del Responsabile del servizio finanziario.

La Corte dei Conti, nel caso specifico che riguardava assunzioni di personale illegittime, non prevede l’ipotesi di danno erariale in capo al Responsabile del servizio finanziario che aveva formulato un parere di regolarità contabile favorevole ai sensi dell’art. art. 49, comma 1, del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ma limita la responsabilità all’Amministrazione dell’Ente e al Segretario.

La motivazione fa riferimento ai principi della circolare del Ministero dell’Interno, la n. 25/1997, che circostanziava le modalità ed i limiti del parere di regolarità contabile in correlazione al parere di legittimità.

Inoltre, la sentenza conferma che i principi che governano la resa del parere di regolarità contabile non sono cambiati a seguito della nuova contabilità armonizzata di cui al D. Lgs. 118/2011.

• Per la tesi opposta, cioè la necessità che i pareri di regolarità contabile si occupino anche della legittimità del provvedimento, si segnala:

la Corte dei conti – Sez. II giurisd. C.P. – 25 marzo 1994, n. 104. La Corte evidenzia, in particolare, che in sede di parere da parte del responsabile di ragioneria su una deliberazione comportante una spesa, l’espressione “regolarita` contabile” non possa essere intesa nello stretto senso di esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio e di riscontrata capienza del relativo stanziamento.
Infatti, ove si dovesse ritenere limitato a tali due elementi il giudizio di regolarità contabile, senza alcuna intrusione di valutazioni sulla correttezza sostanziale della spesa proposta, si perverrebbe a conseguenze non accettabili sul piano logico, a ritenere cioè pienamente valido e giustificato, e quindi non fonte di responsabilità, qualsiasi parere positivo, solo che ricorrano detti elementi, pur quando vi fosse da parte del soggetto tenuto al parere la consapevolezza della palese illegittimità della spesa e della sua estraneità ai fini istituzionali dell’Ente.

– la sentenza della Corte dei conti della Toscana n. 523/2009: “il parere di regolarità contabile non è limitato alla regolarità formale del procedimento della spesa ma si estende pleno iure ai profili di illegittimità sostanziale della stessa, ove l’esborso sia palesemente contra legem”.

– la sentenza della Corte dei conti della Sicilia n. 1058/2011, per la quale “la giurisprudenza contabile prevalente ha ritenuto e ritiene che regolarità contabile significhi controllo di legittimità della spesa”, per cui “il parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa”. Vedasi anche Corte dei conti, sez. Puglia, n. 207/2006, Corte dei conti, sez.
Toscana, n. 114/2010.

– a seguito delle novità introdotte dal D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, la sezione regionale di controllo della Corte dei conti delle Marche n. 51 del 5 giugno 2013 evidenzia il ruolo centrale e la responsabilità del responsabile di ragioneria nella tutela degli equilibri di bilancio dell’ente che estende l’analisi ai riflessi indiretti e futuri, pur tuttavia sempre nell’ambito tipico delle attività ragionieristiche.

• In tema di responsabilità politica ed in generale di responsabilità dirigenziale si segnala la Corte dei Conti E.R., sent.3/15/R del 19/1/15, che indica la piena imputabilità ai dirigenti/funzionari della responsabilità dell’attività amministrativo-contabile per l’attività gestionale dell’Ente.

La sentenza evidenzia, in particolare, che gli organi politici non sono “addetti ai lavori” e pertanto sono responsabili i dirigenti/funzionari che con i loro pareri sulle deliberazioni di Consiglio e di Giunta devono fare presente le eventuali condizioni di illegittimità dell’atto.