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Il controllo successivo del Segretario non è controllo contabile

Come Fare - di M. Bellesia

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Nell’ordinamento finanziario e contabile di cui alla seconda parte del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, non vi è alcun controllo di carattere strettamente contabile del Segretario dell’Ente sulle attività e sulle funzioni riconducibili alla figura del responsabile del servizio finanziario di cui all’art. 153 del Tuel (qui di seguito Ragioniere dell’ente).

L’unica fattispecie che potrebbe indurre in errore è indicata nel comma 2, dell’art. 147 bis del Tuel, che così recita: “Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario… Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento”.

Il dubbio è generato dalla ragionevole domanda che nasce spontanea dalla lettura della succitata norma: il controllo di regolarità amministrativa (attribuito al Segretario ex art. 147 bis, 2 comma, del Tuel) comprende anche la tipologia del controllo contabile? e se la risposta è affermativa, come si coordina con gli altri controlli interni ed esterni previsti dall’ordinamento vigente?

La risposta, a dire il vero, è già scritta nell’evoluzione della norma stessa, dalla versione iniziale contenuta nel D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, a quella definitiva approvata in sede di conversione in legge del decreto stesso.

Inizialmente, l’art. 3, comma 1, let. d), del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 (di riordino del sistema dei controlli interni negli enti locali), nell’introdurre l’art. 147 bis del Tuel, prevedeva “Il controllo di regolarita’ amministrativa e contabile … sotto la direzione del segretario”.

La legge di conversione, L. 7/12/12, n. 213, ha fatto chiarezza eliminando la frase “e contabile”; risulta pertanto palese che il Segretario non ha alcun potere di controllo di regolarità prettamente contabile, ma solo di regolarità amministrativa.

La controprova sta nel fatto che in fase di conversione si è ridotto anche l’ambito degli atti assoggettabili a controllo. In particolare, non rientrano più nel dettato normativo gli atti di accertamento e gli atti di liquidazione, poichè atti prettamente contabili.

Del resto anche la finalità della norma sembra essere evidente, con la centralizzazione nella figura del Segretario del controllo successivo della “regolarità/legalità” dell’azione amministrativa, lasciando i controlli contabili agli appositi soggetti interni ed esterni (il Ragioniere per l’appunto e poi Organo di Revisione, Corte dei Conti, MEF, Ministero dell’Interno, Tesoriere, Banda d’Italia ecc.).

Rafforza la tesi anche l’art. 1, comma 903 della L. 30 dicembre 2018, n. 145, che sostituisce l’art. 161 del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267 in tema di certificazioni di bilancio e invio di dati contabili al Ministero dell’Interno e al MEF. Nella precedente versione le certificazioni erano firmate anche dal segretario; con ta citata norma, la firma del segretario è stata eliminata.

Sui limiti delle azioni del segretario in tema di atti contabili, vedasi la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia, sent. 31/10/2018 n.213, che condanna l’ingerenza del Segretario in atti di natura contabile e, precisamente, l’adozione di ordini di servizio al fine di emettere mandati di pagamento non in linea con l’ordinamento contabile.

In tal senso, vedasi anche TAR Umbria sent. n. 466/2017 in tema di limiti di avocazione da parte del segretario di atti di competenza di altri funzionari in grado di espletarne i compiti.

Sulle funzioni e responsabilità del segretario quale garante della legalità e di correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, si veda Corte dei conti della Calabria, sent. 185/2019 e Sez. giur. Toscana, sent. n. 217/2012.

Sulla distinzione tra atti contabili e atti amministrativi, al fine di circoscrivere i profili di responsabilità conseguenti, si veda la circolare n. 25/1997 del ministero dell’Interno, in base alla quale «esula … dall’attività richiesta al servizio finanziario qualunque accertamento sulla legittimità della spesa e sulla attinenza o meno ai fini istituzionali dell’ente». Inoltre, la norma che qualifica il parere contabile prevede che spetti al responsabile finanziario verificare l’osservanza dei principi e delle procedure tipiche previste dall’ordinamento contabile e finanziario, la giusta imputazione al bilancio, la disponibilità del fondo iscritto sul relativo intervento, l’osservanza delle norme fiscali e ogni altra valutazione riferita ai soli aspetti contabili – economici e finanziari del procedimento formativo dell’atto, non certo quella della verifica della legittimità dell’atto. Sulla stessa linea interpretativa la Corte dei conti sezione giurisdizionale per la regione Campania sentenza n. 175/2017.

Un’altra dimostrazione dell’inesistenza di un controllo di carattere contabile in capo al segretario sta nel fatto che, paradossalmente in caso contrario, si genererebbe un enorme cortocircuito tra controllore e controllato; si pensi, ad esempio, alle disposizioni dell’ art. 153 del Tuel, in base al quale il Ragioniere è l’unico soggetto “preposto” alla tenuta della contabilità, bilanci, verifiche e controlli contabili; in tali funzioni “agisce in autonomia”, ovvero senza alcuna direzione o condizionamento da parte di altri soggetti.

Inoltre, sulla base dell’art. 147, comma 2, let. c), del Tuel, spetta solo ed esclusivamente a tale figura “garantire il costante controllo degli equilibri finanziari “. Questa particolarissima funzione è svolta “sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario … prevedendo il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi”. Quindi, chi coordina e dirige non può di certo subire il controllo da parte dei soggetti controllati.

Si pensi anche all’estensione del controllo agli equilibri degli organismi esterni, che espande il perimetro di esercizio delle funzioni del (solo) Ragioniere al di fuori dell’organizzazione propria dell’Ente di appartenenza: “3. Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell’ente in relazione all’andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni” (Art. 147-quinquies, comma 3, del Tuel,).

Anche un’altra funzione del Ragioniere implica un livello di autonomia non affievolito: le segnalazioni di situazioni pregiudizievoli degli equilibri di bilancio al Sindaco, al Presidente del Consiglio, allo stesso segretario, all’organo di revisione e alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti (art. 153, comma 6, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267).

In apparente controtendenza si pone la delibera n. 47/2020/PRSP, del 28/4/20, della Corte dei Conti Sez. Contr. Liguria, che attribuisce al segretario un potere di controllo contabile, che invece (come sopraindicato) spetta ad altri soggetti. La Corte afferma che “Il medesimo controllo di regolarità amministrativo-contabile, inoltre, è attribuito, nella fase successiva, al segretario generale, che deve esercitarlo secondo i principi generali di revisione aziendale e le modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente…”.

Fermo restando che la citata delibera n. 47, attribuisce, in modo assolutamente discutibile, al segretario una funzione che la legge ha espressamente ha negato (vedasi il punto precedente inerente la conversione in legge del D.L. 174/12), la motivazione va ricercata nelle minime dimensioni dell’ente oggetto di pronuncia, laddove il ragioniere è generalmente responsabile anche di altri servizi marcatamente gestionali, per cui in tali casi è oggettivamente difficile discendere e separare le attività proprie di ciascuna figura professionale.

Infatti, nel caso specifico la Corte rileva “Anomalie gestionali in capo al responsabile del servizio economico-finanziario” ex art. 153 del Tuel, D. Lgs. 267/00, profilando una indebita erogazione di somme a proprio favore; trattasi, in effetti, di una anomalia annoverabile, non tanto in una tipica attività ragionieristica di verifica, controllo e registrazione di atti di altri responsabili dei servizi, bensì in una attività svolta dal medesimo dipendente in qualità di responsabile della definizione ed erogazione degli stipendi al personale dipendente.

Pertanto, in tale contesto, non vi è nulla da eccepire ed in effetti la Corte evidenzia giustamente “L’importanza e la delicatezza delle funzioni attribuite dalla legge [al ragioniere] che ne fa uno degli organi maggiormente esposti al rischio di azioni o comportamenti non regolari (anche aventi rilevanza penale, erariale o disciplinare) deve indurre l’ente locale a strutturare in modo adeguato il proprio sistema di controlli interni ex artt. 147, e seguenti, TUEL, tenendo conto che, in base alle norme citate, il responsabile del servizio finanziario è espressamente individuato come titolare in alcuni ed attore in altri.”.

Comunque il caso specifico non può condurre a conclusioni generalizzate, né tantomeno a considerazioni in contrasto con il quadro normativo, come sopra specificato.

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