I principi costituzionali
Il concetto di copertura finanziaria e quello degli equilibri di bilancio sono strettamente connessi, poichè è nell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio finanziario che si esplica e si dimostra la copertura finanziaria delle spese, suddivise nelle singole voci che contraddistinguono la struttura del bilancio stesso.
Il tema è affrontato in più articoli della Costituzione:
– Art. 81, “Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio…”
– Art. 97, “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico…”
(Comma aggiunto dall’art. 2 della legge cost. 20 aprile 2012 n.1).
La Corte Costituzionale è intervenuta più volte a chiarire il concetto della copertura finanziaria delle spese.
– C.Cost. sent. 30/1959 La copertura finanziaria delle leggi non può essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile, con una chiara quantificazione con riguardo alle partite di bilancio ed in particolar modo quando si intende utilizzare un’eccedenza di risorse per nuove o maggiori spese.
– C.Cost. sent. 70/2012, in tema di equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici che non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti da nuove disposizioni.
La medesima sentenza interviene anche affermando con chiarezza il principio secondo cui non è conforme ai precetti dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva, attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio precedente.
Inoltre, la stima della copertura finanziaria in sede preventiva, va effettuata in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile.
Inoltre, nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81, quarto comma, della Costituzione si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso consentiti.
La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti.
– gli stessi principi emergono anche nella sent. 141/2010 che si sofferma sull’onere di provare la copertura delle spese conseguenti all’adozione di una legge.
– la sentenza n. 115/2012, ribadisce le condizioni per garantire l’equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il pareggio di bilancio ed i limiti degli stanziamenti di spesa, ma anche mediante la preventiva quantificazione della copertura finanziaria degli atti.
Per quanto concerne in particolare le connessioni con i vincoli di finanza pubblica (patto si stabilità interno/saldo di finanza pubblica) si rinvia alle sentenze n. 247 del 2017,n. 101 del 17/5/18, al Cap. “Gli equilibri di bilancio secondo la Corte Costituzionale” e al cap. “19 anni con il patto di stabilità interno”.
Le regole nel Tuel e nel D. Lgs. 118/11
Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, prevede che la gestione annuale di un ente locale si svolge attraverso un bilancio preventivo obbligatorio, finanziario, vincolante o autorizzatorio.
Il Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, allegato 4/1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, al punto 9.1 specifica che “Il bilancio di previsione finanziario svolge le seguenti finalità: di verifica degli equilibri finanziari nel tempo e, in particolare, della copertura delle spese di funzionamento e di investimento programmate….”
Le spese previste negli anni di riferimento del bilancio, sono suddivise per natura, tipologia e destinazione secondo le regole della struttura del bilancio e della codifica delle singole voci, sulla base di un piano dei conti prestabilito e non modificabile da parte dell’Ente.
All’interno della struttura del bilancio preventivo si distingono le regole della copertura finanziaria, che non si esplica solamente nel pareggio complessivo tra entrate e spese, ma anche attraverso due equilibri fondamentali:
1) l’equilibrio di parte corrente, che dimostra la copertura finanziaria delle spese correnti ripetitive con adeguate ed idonee entrate di carattere corrente;
2) l’equilibrio di parte capitale, che dimostra la copertura finanziaria degli investimenti, con entrate patrimoniali o assunzioni di mutui o altri prestiti.
Nell’ambito della struttura del bilancio vi sono due voci di grande importanza sotto il profilo della copertura finanziaria delle spese:
1) il fondo pluriennale vincolato – FPV, che ai sensi dell’art. 165 del Tuel costituisce copertura finanziaria degli impegni di spesa che sono stati assunti negli esercizi precedenti con imputazione agli esercizi successivi;
2) il fondo di riserva che ai sensi dell’art. 166 del Tuel è destinato, per la quota minima, obbligatoriamente alla copertura di eventuali spese non prevedibili.
Una volta approvato regolarmente il bilancio preventivo, vi sono comunque altre regole fondamentali a garanzia della copertura finanziaria dei singoli atti amministrativi, nonchè alcune verifiche generali tassativamente regolate dalla legge. Ci si riferisce in particolare a:
– art. 191, comma 1, del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese):
“1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione
e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5….”
– art. 153, comma 5, del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:
“… Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità.”
. art. 193, commi 1 e 2 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio):
“1. Gli enti locali rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal presente testo unico, con particolare riferimento agli equilibri di competenza e di cassa di cui all’art. 162, comma 6.
2. Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente” gli atti conseguenti.
– art. 153 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:
“5. Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità.”
– art. 183 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:
“7. I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.”
Per quanto concerne la gestione valgono le regole dell’attestazione della copertura finanziaria che il Responsabile del servizio finanziario appone sui singoli provvedimenti dei responsabili dei servizi (denominati di norma determine o determinazioni) che comportano impegni di spesa, ex art. 183, comma 7 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Nel punto 16 dei Principi generali o postulati, allegato 1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, vi sono alcune precisazioni significative:
– “E’ in ogni caso, fatta salva la piena copertura finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a prescindere dall’esercizio finanziario in cui gli stessi sono imputati….”;
– “per l’attività di investimento che comporta impegni di spesa che vengono a scadenza in più esercizi finanziari, deve essere dato specificamente atto – al momento dell’attivazione del primo impegno – di aver predisposto la copertura finanziaria per l’effettuazione della complessiva spesa dell’investimento, anche se la forma di copertura è stata già indicata nell’elenco annuale del piano delle opere pubbliche di cui all’articolo 128 del decreto legislativo n. 163 del 2006.
La copertura finanziaria delle spese di investimento è costituita da risorse accertate esigibili nell’esercizio in corso di gestione o la cui esigibilità è nella piena discrezionalità dell’ente o di altra pubblica amministrazione, dall’utilizzo dell’avanzo di amministrazione …
– “Può costituire copertura agli investimenti imputati all’esercizio in corso, secondo le modalità individuate nel principio applicato della contabilità finanziaria, il saldo positivo dell’equilibrio di parte corrente in termini di competenza finanziaria, risultante dal prospetto degli equilibri allegato al bilancio di previsione…”
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