Interessante parere dei giudici contabili sui principi di impignorabilità delle somme presso il tesoriere ai sensi dell’art.159, commi 2 e 3, del Teul il quale prevede che “Non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio dal giudice, le somme di competenza degli enti locali destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali indispensabili. 3. Per l’operatività dei limiti all’esecuzione forzata di cui al comma 2 occorre che l’organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità”.
Su tale articolo il Sindaco di un comune sollecita la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania (deliberazione 19 dicembre 2018 n.157) per chiarire la correlazione tra decadenza della tutela alla impignorabilità in presenza del pagamento di somme vincolate formalmente attribuite dall’ente per un interesse pubblico.
La decadenza dall’impignorabilità e somme vincolate
La prima domanda posta dal Comune riguarda la possibilità di non decadere dal beneficio dell’impignorabilità, delle somme ex art 159 del TUEL, nel caso in cui siano emessi dei mandati “a titolo vincolato” senza seguire l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento.
Il Collegio contabile precisa come la Consulta (sentenza n.211/2013) abbia avuto modo di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 159, commi 2, 3 e 4, “nella parte in cui non prevede che la impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati alle lettere a), b) e c) del comma 2 non operi qualora, dopo la adozione da parte dell’organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere dell’ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura delle deliberazioni di impegno da parte dell’ente stesso”.
Proprio a fronte delle citate indicazioni del Giudice delle leggi, il Collegio contabile partenopeo osserva che il Comune potrebbe conservare il “beneficio” dell’impignorabilità delle somme ex art. 159 TUEL giacenti presso il tesoriere dell’ente locale, in quanto sussistano tre condizioni (due positive ed una negativa):
- che sia stata emessa la delibera semestrale di vincolo, che quantifichi gli importi non soggetti ad esecuzione forzata e che il credito vantato dal terzo sia estraneo alle finalità per le quali il vincolo è posto ;
- che tale provvedimento sia stato notificato al tesoriere, che rappresenta il soggetto destinatario delle eventuali azioni esecutive e, quindi, per rendere l’atto opponibile ali terzi;
- che l’ente non abbia eseguito pagamenti non “preferenziali” cioè estranei alle finalità per le quali il vincolo è posto oppure, se li ha eseguiti, abbia seguito l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento.
Pertanto, il Comune decade dal beneficio dell’impignorabilità delle somme ex art 159 del TUEL nel caso in cui siano emessi dei mandati diversi da quelli “a titolo vincolato” e non abbia rispettato la regola dell’ordine cronologico del pagamento delle fatture così come pervenute, in quanto mancherebbe il terzo requisito necessario ai fini della sussistenza dell’impignorabilità.
Va, a tal fine, precisato come la misura sanzionatoria prevista della decadenza del beneficio solo per i mandati diversi da quelli vincolati. Infatti, i mandati per somme vincolate possono essere emessi anche senza seguire l’ordine cronologico delle fatture; in tal caso non si determina la decadenza dal beneficio, in quanto, non v’è la necessità di garantire la concorrenza fra i creditori, dovendo (in teoria) essere già accantonate in bilancio le somme vincolate al pagamento.
Mandati vincolati e fonte di finanziamento
L’altro dubbio indicato dal Sindaco concerne la qualificazione dei mandati di pagamento “a titolo vincolato”, ossia se gli stessi siano collegati alla fonte di finanziamento, trasferimenti (provinciali, regionali, statali, europei) e/o prestiti a specifiche finalità dalla legge e/o dall’atto amministrativo di assegnazione/erogazione delle risorse – la cui evidenza contabile è disciplinata dall’art. 180 c.3 lett. d) del TUEL secondo cui l’ordinativo d’incasso deve contenere, tra le altre, l’indicazione di “eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti”.
Secondo la lettera della disposizioni legislativa il vincolo di destinazione può essere previsto da legge (ad esempio l’art. 208, comma 4, codice della strada; ovvero il caso dei proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni destinati, ex art, 1, comma 460, L. 232/2016, alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria), da trasferimenti o da prestiti. Come noto, infatti, le entrate a destinazione vincolata rappresentano risorse (derivanti da indebitamento o da trasferimenti finalizzati dello Stato o della Regione, principalmente di parte capitale e, talora, di parte corrente) alle quali, per evitare lo sviamento dalle loro finalità, la legge imprime, oltre ad un generico vincolo a livello di bilancio, anche uno specifico vincolo di cassa.
Secondo il Collegio contabile altra questione riguarda il vincolo di destinazione previsto dall’ente. Così ad esempio l’ente su una determinata somma, ad esempio per la realizzazione di un’opera pubblica, può imprimere una specifica finalità discendente da un atto di programmazione, senza tuttavia con ciò determinarsi il vincolo ed il regime ex art. 159 TUEL. In altri termini, solo il legislatore può prevedere delle ipotesi derogatorie al regime ordinario mediante l’istituzione di entrate vincolate, sottraendole dalle regole comuni ed assoggettandole ad una disciplina speciale. Pertanto, i vincoli previsti dal legislatore derivano sempre dalla “legge” in quanto anche le altre due ipotesi di “trasferimenti” o “prestiti”, gli stessi sono sorretti dalla previsione normativa.
In conclusione, non è possibile per l’ente locale istituire ulteriori ipotesi di entrate vincolate, al fine di non ledere la par condicio credito rum, altrimenti l’ente potrebbe teoricamente creare un facile sistema per il Comune per sottrarre ingenti somme dalla responsabilità a favore dei creditori dell’ente, senza alcun riferimento legislativo a supporto.
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