I dubbi sulle entrate vincolate nel fondo di cassa alla Sezione delle Autonomie (prima parte)

Molti enti locali della regione della Toscana non considerano vincolate per cassale risorse rinvenienti dalle violazioni al codice della strada, nonostante una giurisprudenza contabile costante che le considera invece vincolate per cassa. Unitamente alla citata fattispecie, è possibile menzionarne altre, con conseguente risoluzione in modo definitivo di tale problematica. Pertanto, la Corte dei conti della Toscana (deliberazione n.137/2023) ha rimesso la questione di massima alla Sezione delle Autonomie.

Il fatto

La riforma sulla contabilità armonizzata ha introdotto l’obbligo, di contabilizzare nelle scritture finanziarie i movimenti di utilizzo e di reintegro delle somme vincolate. A decorrere dal 1° gennaio 2015 sulle reversali di incasso e sui mandati di pagamento occorre indicare l’eventuale presenza di vincolo di destinazione sulla base degli articoli 180, comma 3, lettera d) e 185, comma 2, lettera i) del Dlgs 267/2000. Anche l’art. 180 Tuel è stato modificato, con la previsione che l’ordinativo di incasso debba contenere “gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti”. Pertanto, l’art. 180, comma 3 (in ordine agli incassi) ha tipizzato le fattispecie, quanto meno con riferimento alla fonte del vincolo, puntualizzando come gli eventuali vincoli di destinazione possano essere posti da legge, da trasferimenti e da prestiti” (allo stesso modo, l’art. 185, comma 2, lettera i) con riferimento ai mandati di pagamento). Conseguentemente, “solo con riferimento a queste tipologie di entrate operano i limiti di utilizzo, con obbligo di ricostituzione entro l’anno, prescritti dal combinato disposto degli artt. 195 e 222 del TUEL, e nel rispetto della peculiare procedura prevista”. In altri termini, a dire del Collegio contabile toscano, è possibile evidenziare le seguenti fattispecie:

• la cassa vincolata è alimentata dalle entrate che hanno un vincolo specifico ad una determinata spesa stabilito per legge, per trasferimenti o per prestiti (indebitamento);
• solo in tali limiti si può formare il vincolo, in osservanza del principio generale dell’unità di bilancio che rimane prevalente in tutta le fasi di programmazione, gestione e rendicontazione del settore pubblico;
• vi possono essere somme vincolate in termini di competenza ma liberamente disponibili in termini di cassa per rispondere ad esigenze sostanziali sia di ordine pubblicistico (riconducibili all’ economicità della gestione, evitando all’ente gli oneri di anticipazioni di tesoreria), sia al criterio universalmente valido della naturale fungibilità dello strumento monetario;
• il regime vincolistico della gestione di cassa, pertanto, è caratterizzato dall’eccezionalità delle ipotesi, che devono essere circoscritte a quelle indicate ai richiamati artt. 180, comma 3, lett. d) e 185, comma 2, lett. i).

Le incertezze riguardano soprattutto le ipotesi in cui individuare il vincolo di cassa nelle fattispecie in cui la legge dispone un vincolo di competenza in quanto, è ammissibile la presenza di un tale vincolo senza che necessariamente sia presente un vincolo di cassa (mentre è sempre vera la proposizione inversa e, cioè, che una entrata vincolata per cassa sia necessariamente vincolata per competenza). In altri termini, il vincolo di cassa, aggiuntivo rispetto al vincolo di competenza, sussiste nel caso in cui le entrate abbiano un vincolo specifico, e non generico, di destinazione (si vedano al riguardo i riferimenti normativi sopra richiamati: artt. 180 e 195) e per ciascuna delle quali la riscossione precede necessariamente il pagamento, restando pertanto esclusa qualsiasi scelta da parte dell’ente in ordine alla spesa (come, ad esempio, nel caso dei mutui).
A dire, pertanto, dei magistrati contabili toscani, tra gli incassi che devono affluire nella cassa vincolata sono indubitabilmente ricompresi:

• mutui e prestiti destinati ad investimento (in quanto, nel quadro normativo attuale, gli stessi sono erogati e destinati a specifici interventi individuati dai provvedimenti di concessione degli stessi);
• entrate vincolate da norme comunitarie (che individuano espressamente le finalità per le quali le somme erogate devono essere utilizzate richiedendone apposita rendicontazione);
• contributi per i quali è prevista la rendicontazione (di regola accompagnati da un termine massimo di utilizzo a pena di decadenza ed il cui mancato utilizzo, anche parziale, comporta la restituzione).

Per tutte queste entrate, dove non si nutrono dubbi sulla natura vincolata della cassa sembra di poter rilevare che l’elemento che le caratterizza è la totale mancanza di discrezionalità sull’utilizzo delle somme relative ad una entrata specificatamente individuata, accompagnata da un obbligo temporale di impegno della spesa. Se ciò è vero, allora, occorre verificare in quali casi le stesse ricorrano per le altre tipologie di entrate (vincolate per legge o da principi contabili), al fine di definire la risorsa vincolata per cassa, ed eventualmente verificare se vi siano altri percorsi ermeneutici per stabilire l’esistenza di un vincolo di cassa su specifiche entrate.