Mai nella storia recente del nostro Paese gli enti locali hanno dovuto affrontare una situazione di emergenza così importante e così diffusa. La crisi epidemiologica si riperquote rapidamente sul tessuto sociale ed economico creando non poche situazioni di difficoltà finanziarie nelle famiglie e nelle imprese. Anche il bilancio dei Comuni ne risente in modo pesante e gli squilibri sono evidenti. Occorre, ora più che mai, capire gli effetti di questa situazione imprevedibile sulla gestione dei servizi pubblici, sulle entrate tributarie, sui volumi di spesa necessari a sostenere le emergenze. Occorre, in altri termini, saper governare il bilancio 2020 e consigliare gli amministratori locali mettendoli nelle condizioni migliori per poter prendere in piena consapevolezza le decisioni più efficaci. In questo contesto generale, la figura del Responsabile del servizio finanziario assume un ruolo ancor più centrale, primario ed insostituibile. Al fine di orientare i difficili comportamenti di questo periodo del tutto particolare, si propone una breve disamina degli elementi di bilancio da valutare con maggiore attenzione ed una panoramica delle azioni possibili. Innanzitutto, bisogna precisare che l’ordinamento finanziario-contabile dei Comuni non consente deficit di bilancio, contrariamente a quanto accade per lo Stato.
Gli equilibri del bilancio preventivo debbono essere sempre mantenuti durante la gestione, anche in situazioni di emergenza, ai sensi dell’art. 193 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e degli articoli 81 e 97 della Costituzione; in particolare l’art. 97 dispone: “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico…”. Rafforza il suddetto principio la regola contenuta nell’art. 119, comma 6, della Costituzione: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento…”.
L’attuale quadro normativo affronta il tema degli squilibri di bilancio nel corso della gestione all’art. 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio ) del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 stabilendo che almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno (la scelta del numero delle volte è effettuata dal regolamento di contabilità ai sensi dell’art.193, comma 2, del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) l’organo consiliare provvede con apposita deliberazione:
1. a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio, se ricorre la fattispecie;
2. in caso di accertamento negativo (ovvero se non si riscontrano gli equilibri di bilancio),
il Consiglio adotta contestualmente:
a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui;
b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti fuori bilancio nelle modalità indicate dall’art. 194 del Tuel;
c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) accantonato nel risultato di amministrazione, in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui. Attenzione che la mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione e quindi scatta la sanzione di scioglimento degli organi dell’Ente e l’avvio dell’iter di nuove elezioni, ex art. 141, comma 1, lettera c), del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Vi sono comunque delle aperture del quadro normativo alla situazione di emergenza; le principali sono due:
1) l’utilizzo senza vincoli dell’avanzo di amministrazione libero dell’anno 2019 per finanziare le spese correnti connesse all’emergenza epidemiologica (art. 109 del DL 17/3/20, n. 18);
2) la sospensione del pagamento della quota capitale mutui dell’anno 2020 come da circolare della Cassa DP n. 1300 del 23/4/2020.
Ciò premesso vediamo assieme le poste del bilancio 2020 da verificare con estrema attenzione e poi le eventuali politiche di bilancio da porre in essere per contrastare l’emergenza in atto, mantenendo pur sempre l’equilibrio complessivo, così come richiesto dalla legge.ù
A) Verifiche effettuate
Verifica di cassa
Prima di tutto ogni ente deve verificate la propria situazione di cassa. Occorre capire le reali potenzialità finanziarie dell’Ente in funzione delle possibilità di rinvio dei termini di pagamento dei tributi comunali per l’anno 2020. Più la cassa è alta, più vi sono margini di manovra (come si vedrà in seguito).
Se l’ente prevede di utilizzare l’anticipazione di cassa del proprio tesoriere, dovrà garantire la copertura finanziaria degli interessi calcolati secondo quanto pattuito nella convenzione di tesoreria di ciascun ente.
L’articolo 222 del Tuel, D. Lgs. 267/2000, dispone che il limite massimo delle anticipazioni di tesoreria è di tre dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio. Per i calcoli del suddetto limite si fa riferimento al rendiconto del penultimo anno precedente.
Per gli anni 2020-2021-2022, il limite massimo delle anticipazioni di tesoreria è elevato da tre a cinque dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio, al fine di agevolare il rispetto dei tempi medi di pagamento dei fornitori. Vedasi l’art. 1, comma 555, della L. 160 del 27/12/19.
Impatto delle minori entrate sugli equilibri di bilancio
Subito dopo la verifica di cassa, bisogna cercare di quantificare le minori entrate, in termini di competenza finanziaria, a causa dell’emergenza Covid-19, rispetto alle previsioni del bilancio 2020 (che in questa sede si dà per semplicità già approvato). Lo scopo consiste nel determinare le minori entrate e quindi lo squilibrio del bilancio per poter poi effettuare in piena consapevolezza le manovre necessarie a ripristinare gli equilibri di bilancio ex art. 193 del TUEL. Per quanto concerne le entrate tributarie, ve ne sono alcune per le quali è relativamente facile stimare la perdita di gettito nel corso dell’anno 2020 a causa della crisi epidemiologica COVID-19. Per altre, invece, restano varie incognite.
Rientrano certamente nella prima categoria le entrate da imposta di soggiorno (per gli enti che l’hanno applicata); infatti, risulta facile (purtroppo) prevedere una perdita considerevole di gettito nell’anno 2020. Stessa cosa può dirsi per l’imposta di pubblicità e per la COSAP, soprattutto quella di carattere temporaneo, connessa alle richieste di utilizzo suolo pubblico per bar, ristoranti, mercati e manifestazioni.
TARI
Per la TARI, invece, la questione si complica, fermo restando che la riforma prevista per l’anno in corso dalla delibera ARERA (Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente) n. 443/2019 – Nuove modalità di calcolo dei costi del servizio integrato dei rifiuti, sembra destinata a slittare all’anno successivo. Vedasi anche la proroga dei termini da parte di Arera, di cui alla delib. 59 del 12 marzo 2020, “differimento dei termini previsti dalla regolazione per i servizi ambientali ed energetici e prime disposizioni in materia di qualità alla luce dell’emergenza da COVID-19” PEF rifiuti al 31/7/20.
In tal caso, bisogna distinguere se il servizio rifiuti è svolto in appalto, oppure se è effettuato in concessione ad una società, perlopiù partecipata dall’ente stesso, che provvede a riscuotere direttamente la tariffa dagli utenti.
Nel caso di servizio svolto in appalto, l’effetto immediato delle minori entrate (se gli utenti non pagano le bollette), si ripercuote direttamente sul bilancio dell’Ente; se, invece, ta tariffa rifiuti viene riscossa dall’azienda che effettua il servizio, l’impatto sarà sul bilancio di quest’ultima, con tutte le problematiche conseguenti in capo all’azienda.
IMU-TASI
L’accertamento dell’imposta avviene normalmente per cassa sulla base di una autoliquidazione del contribuente.
Si applica il punto 3.7.5 del Principio contabile concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118:
“Le entrate tributarie riscosse per autoliquidazione dei contribuenti sono accertate sulla base delle riscossioni effettuate entro la chiusura del rendiconto e, comunque, entro la scadenza prevista per l’approvazione del rendiconto…”.
Le scadenze delle rate IMU e TASI dell’anno 2020 sono il 16 giugno e il 16 dicembre, anche se si prevede un intervento normativo che sposti in avanti i termini di pagamento.
Per tali motivi, qualsiasi previsione sull’andamento del gettito nell’anno in corso, a seguito dell’emergenza Covid-19, risulta certamente un calcolo azzardato, specie se saranno riunificate le due scadenze a novenbre 2020 in un periodo in cui non vi saranno i tempi per poter mettere in campo manovre correttive. Si ricorda che le variazioni di bilancio di competenza consiliare possono essere effettuate entro il 30 novembre di ciascun anno. Addizionale IRPEF
Un ragionamento simile può essere ripetuto anche per il gettito dell’addizionale irpef di competenza dei Comuni.
Per quanto concerne le modalità di accertamento dell’imposta vale il punto 3.7.5 del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, che recita:
“Gli enti locali possono accertare l’addizionale comunale Irpef per un importo pari a quello accertato nell’esercizio finanziario del secondo anno precedente quello di riferimento e comunque non superiore alla somma degli incassi dell’anno precedente in c/residui e del secondo anno precedente in c/competenza, riferiti all’anno di imposta … In caso di modifica delle aliquote, l’importo da accertare nell’esercizio di riferimento in cui sono state introdotte le variazioni delle aliquote e in quello successivo, è riproporzionato tenendo conto delle variazioni deliberate. In caso di modifica della fascia di esenzione, l’importo da accertare nell’esercizio di riferimento e in quello successivo, è stimato sulla base di una valutazione prudenziale. In caso di istituzione del tributo, per il primo anno, l’accertamento è effettuato sulla base di una stima prudenziale effettuata dall’ente mediante l’utilizzo del simulatore fiscale disponibile sul portale del federalismo fiscale. In ogni caso l’importo da accertare conseguente alle modifiche delle aliquote e della fascia di esenzione, o all’istituzione del tributo, non può essere superiore a quello risultante dall’utilizzo del simulatore fiscale disponibile sul portale del federalismo fiscale…”
Quest’anno occorrerà comunque applicare criteri prudenziali, allo scopo di non accertare entrate che si riveleranno poi insussistenti.
Purtroppo, anche a causa delle rateizzazioni concesse dall’attuale quadro normativo, i dati effettivi degli incassi riferiti all’anno 2020 si conosceranno non prima del 2021 e forse anche nel 2022, per cui, così come rilevato per l’IMU e TASI, anche in questo caso ogni previsione del gettito 2020 sarà molto difficile. Si auspica un intervento chiarificatore del Legislatore, anche in termini di possibilità di effettuare un c.d. “accertamento convenzionale” semplificato, rinviando ad un momento successivo ogni verifica puntuale.
Multe al codice della strada
Anche tale tipologia di entrate è particolarmente esposta a forti riduzioni a causa dell’emergenza COVID-19. Ogni ente dovrà valutare la situazione sulla base dei propri dati disponibili.
Contributi e trasferimenti
A parte i trasferimenti pervenuti o che che perverranno con un vincolo specifico per le spese connesse all’emergenza, si dovrà valutare l’impatto della normativa COVID-19 sul settore scolastico, ovvero sulle minori entrate da trasferimenti regionali o statali usualmente commisurati al numero delle presenze degli alunni o sulle minori entrate da rette scolastiche.
B) Azioni possibili
Al fine di venire incontro alle famiglie e alle imprese alle prese con le difficoltà conseguenti all’emergenza COVID-19, le azioni possibili da parte delle Amministrazioni comunali sul versante delle entrate tributarie e delle altre entrate proprie dell’Ente sono sostanzialmente di due tipi:
1. quelle che allungano i termini di pagamento e/o riducono le sanzioni per chi paga in ritardo, che comunque, in linea teorica, non incidono sul gettito complessivo di competenza dell’anno 2020 (pur avendo effetti importanti sulla gestione di cassa);
2. quelle che riducono il gettito, introducendo sconti o agevolazioni agli utenti, per le quali occorre calcolare la minore entrata ed effettuale le conseguenti variazioni di bilancio. Sulle entrate tributarie proprie dei Comuni, a parte l’addizionale Irpef e l’IMU che sono disciplinate da norme statali, vi sono ampi margini regolamentari di differimento dei termini di pagamento ed anche di disapplicazione o rimodulazione delle sanzioni per ritardati pagamenti. Ad esempio, in tema di imposta di pubblicità, imposta di soggiorno, COSAP, affissioni, TARI e così via. Le possibilità di rimodulazione delle aliquote e delle tariffe, seguono la regola generale dell’art.1, comma 169, della L. 27 dicembre 2006, n. 296 – Legge finanziaria 2007: “1. 169. Gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno.”.
Per l’anno 2020 il termine di approvazione del bilancio è fissato attualmente al 31/5/20 dall’art. 107 del DL 17/3/20, n. 18, anche se si prevede una ulteriore proroga a fine luglio 2020.
Sotto il profilo contabile, le eventuali rateizzazioni seguono quanto prescritto dal punto 3.5 del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118: “Nel caso di rateizzazione di entrate proprie l’accertamento dell’entrata è effettuato ed imputato all’esercizio in cui l’obbligazione nasce a condizione che la scadenza dell’ultima rata non sia fissata oltre i 12 mesi successivi.
L’accertamento di entrate rateizzate oltre tale termine è effettuato nell’esercizio in cui l’obbligazione sorge con imputazione agli esercizi in cui scadono le rate. Gli interessi attivi relativi alla rateizzazione devono essere imputati distintamente rispetto alle entrate cui si riferiscono.”. Fin qui abbiamo visto le azioni che riguardano le entrate del bilancio di parte corrente, che comunque rientrano tra le prime verifiche da effettuare per capire l’entità dello squilibrio di bilancio a seguito dell’emergenza COVID-19. Contemporaneamente, per mantenere gli equilibri di bilancio, bisogna recuperare altre entrate o risparmiare sul versante delle spese correnti. Ad esempio, si potrebbero porre in essere le seguenti manovre di bilancio:
– utilizzare l’avanzo di amministrazione libero dell’anno 2019, come risultante dal rendiconto approvato, per finanziare le spese correnti connesse all’emergenza epidemiologica, così come permesso dall’art. 109 del DL 17/3/20, n. 18;
– deliberare la distribuzione di utili o riserve disponibili da società partecipate, se sono in grado di poter erogare somme senza alterate i propri equilibri di bilancio;
– provvedere ad una analisi dettagliata dello stato di attuazione delle spese del bilancio e del piano esecutivo di gestione di parte corrente, separando le spese gia effettuate, da quelle obbligatorie e quelle facoltative, che si possono ridurre senza incidere sui diritti di terzi; ciò al fine di individuare economie di spesa da ridestinare a riportare in equilibrio il bilancio o (se possibile) a maggiori spese per l’emergenza in atto.
– verificare l’ammontare del fondo di riserva disponibile o di altri fondi quali ad esempio il fondo contenzioso o il fondo passività potenziali;
– la maggiore manovra di recupero di risorse avverrà comunque dalla grande rinegoziazione mutui della Cassa DP di cui alla circolare n. 1300 del 23/4/2020. Trattasi di una rinegoziazione molto ampia che privilegia gli enti più indebitati ed offre il vantaggio di ridurre sostanzialmente l’onere finanziario sul capitale preso a prestito. Inoltre, l’aspetto più interessante (al fine di far fronte all’emergenza in atto) consiste nella sospensione di un anno del pagamento della quota capitale dei mutui in ammortamento con un beneficio immediato in termini di minori spese correnti.
L’effetto continua anche negli anni futuri tenuto conto che sostanzialmente di spostano in avanti le scadenze dei piani di ammortamento fino alla data del 31/12/2043 e quindi le rate annuali di ammortamento dei prestiti diventano minori.
– una particolare attenzione va riservata ad eventuali finanziamenti europei;
– un’altra analisi va fatta sulle eventuali entrate di parte in conto capitale, come le alienazioni o gli oneri di urbanizzazione, poiché anch’esse potrebbero diventare utili, in ultima ratio, per ripristinare gli equilibri di bilancio ai sensi dell’art. 193, comma 3, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, che recita: “Ai fini del comma 2 [ripristino equilibri], fermo restando quanto stabilito dall’art. 194, comma 2, possono essere utilizzate per l’anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale…”.
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