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Gli equilibri di bilancio per gli enti territoriali non superano il pareggio di bilancio della legge rinforzata

Approfondimento di V. Giannotti

bilancio

Si ricorda come la Corte dei conti del Trentino Alto Adige, nella deliberazione 11 ottobre 2019, n.52 avesse rilevato una contraddizione tra gli equilibri definiti dalla legge di bilancio 2019 per gli enti locali e i limiti previsti dalla legge n. 243/2012 e s.m., non solo con riferimento all’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato ai fini dell’equilibrio di bilancio ex art. 9, ma anche con riguardo alle operazioni di indebitamento ex art. 10 del medesima legge.

La questione di massima sollevata dalla sezione regionale

Secondo il Collegio contabile trentino il comma 820 della legge di bilancio 2019, in attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018, ha consentito agli enti territoriali l’utilizzo del risultato di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa nel rispetto delle disposizioni previste dal d.lgs. n. 118/2011. Sull’interpretazione della legge di bilancio la Sezione delle Autonomie (deliberazione n.19/2019) ha osservato che “Nello specifico è stato sancito il superamento delle norme in materia di rispetto del principio di pareggio di bilancio basate sull’articolo 9 della legge n. 243/2012, a favore di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo desumibile dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto di gestione”. “Trattasi di una semplificazione di rilievo che, comportando il superamento del “doppio binario” pareggio-equilibri, consente di leggere in maniera piana i principali effetti del ciclo di bilancio scandito, in termini di estrema sintesi, dall’acquisizione delle risorse e dal loro utilizzo nell’esercizio di competenza e nella corretta programmazione delle annualità successive”. “Si evidenzia, a tal proposito, che qualora risultino andamenti di spesa degli Enti non coerenti con gli impegni finanziari assunti con l’Unione europea, la novella legislativa opera un esplicito richiamo alla “clausola di salvaguardia” che demanda al ministro dell’economia e finanze la proposizione di adeguate misure di contenimento della predetta spesa. (art. 1, co. 822, legge di bilancio 2018)”.

Ricorda il Collegio contabile, inoltre, che la legge n. 243/2012, come modificata dalla legge n. 164/2016, reca attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, c. 6, della Costituzione in adempimento a specifici accordi comunitari sulla stabilità economica e l’indebitamento pubblico. All’art.10, comma 3, non inciso dalla legge di bilancio 2019, si stabilisce in merito alle operazioni di indebitamento quanto segue “Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all’articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione”.

Alla richiesta avanzata da un ente locale se, una volta superato con la legge di bilancio l’equilibrio previsto della legge n. 243/2012, anche l’art.10, c. 3, della medesima legge 243/2012, allorché si impone l’equilibrio dell’intero sistema territoriale, quale condizione per contrarre debito, si riferisca al “nuovo” concetto di saldo di cui alla legge n. 145/2018 e non al dato testuale tuttora recato dall’art. 9 della legge n. 243/2012.

Sempre secondo il Collegio contabile trentino, il concetto e la disciplina dell’equilibrio di bilancio sono racchiusi nelle disposizioni del d.lgs. n. 118/2011 e recepiti nel Tuel per quanto riguarda gli enti locali, mentre la definizione del “pareggio di bilancio” (o del “saldo di finanza pubblica”) trova tuttora sostanza nell’art. 9 della legge n. 243/2012. Confondere ed assorbire i due distinti istituti contabili (“equilibri di bilancio” e “pareggio di bilancio”) nell’equilibrio di bilancio di cui al d.lgs. n. 118/2011 non appare conforme alla vigente legislazione e giurisprudenza costituzionale, né adeguato all’attuale regolamentazione di matrice europea. Infatti, una diversa interpretazione condurrebbe ad un risultato assurdo, nel caso in cui si dovesse considerare ai fini dell’equilibrio di bilancio unicamente il prospetto allegato 10 al rendiconto, che include tra i componenti positivi oltre all’avanzo di amministrazione utilizzato, il Fondo pluriennale vincolato comunque finanziato, ma anche le entrate del titolo 6 riguardanti le accensione di prestiti. L’effetto paradossale, infatti, sarebbe dato dal fatto di consentire alle entrate derivanti da indebitamento di migliorare e contribuire significativamente al raggiungimento degli equilibri di bilancio, laddove la disciplina nazionale del “pareggio di bilancio” è stata introdotta, da norme costituzionali, per addivenire ad un contenimento del debito pubblico eccessivo in applicazione di specifici trattati europei.

In considerazione dei sopra indicati presupposti i giudici contabili è stata rimessa la seguente questione di massima se “l’art. 1, comma 821 della legge n. 145 del 2018, nel prescrivere agli enti territoriali di conseguire, a consuntivo, un equilibrio finanziario complessivo di competenza, abbia implicitamente abrogato l’art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243 che, in attuazione dell’art. 81, comma sesto, della Costituzione, ha imposto l’osservanza di un equilibrio parziale fra le entrate e spese qualificate come “finali”, in funzione del conseguimento degli annuali obiettivi posti in sede europea”.

La risposta delle Sezioni Riunite

In attesa della pubblicazione di dettaglio della sentenza, con comunicato stampa del 19 dicembre 2019, le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti precisano quanto segue:

“Le disposizioni introdotte dalla Legge di Bilancio n. 243 del 2012, tese a garantire che Regioni ed Enti locali concorrano al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica posti in ambito europeo e strutturati secondo le regole comunitarie, coesistono con le norme aventi fonte nell’ordinamento giuridico-contabile degli enti territoriali, per garantire un complessivo equilibrio di tipo finanziario. Pertanto, gli enti territoriali hanno l’obbligo di rispettare l’equilibrio sancito dall’art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243, anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10, comma 3, legge n. 243), da interpretare secondo i principi di diritto enucleati dalla Corte costituzionale, fermo rimanendo anche l’obbligo degli stessi enti territoriali di rispetto degli equilibri finanziari complessivi prescritti dall’ordinamento contabile di riferimento e delle altre norme di finanza pubblica che pongono limiti, qualitativi o quantitativi, all’accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento”.

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