Garanzie fideiussorie a terzi, vademecum in sette mosse per gli enti locali

di Patrizia Ruffini

L’atto di indirizzo dell’Osservatorio Gli enti locali impegnati nel prestare garanzie fideiussorie a favore di terzi secondo quanto stabilito dal comma 3 dell’articolo 207 del Dlgs 267/2000 devono evitare sette errori. Con l’atto di indirizzo pubblicato nei giorni scorsi, l’Osservatoriosulla finanza e la contabilità degli enti locali fornisce, per assicurarne il corretto assolvimento, una linea interpretativa delle prescrizioni previste dal testo unico in materia di garanzie finanziarie prestate da parte degli enti locali in favore di terzi. È innanzi tutto richiesto che il rilascio della fideiussione avvenga mediante deliberazione consiliare, procedendo così a un’adeguata valutazione dell’interesse pubblico perseguito e assicurando il giusto equilibrio nel rapporto costi-benefici. Sebbene il Tuel faccia espresso riferimento alla sola garanzia concessa mediante fideiussione, è astrattamente ammissibile la legittimità dell’operazione di concessione di garanzie reali a favore di terzi su beni di proprietà comunale, in luogo della fideiussione. È altresì necessario che l’ente approvi il progetto dell’opera. Nello specifico, stante la previsione di acquisire l’opera al patrimonio dell’ente, è richiesta l’approvazione nell’ambito della programmazione delle opere pubbliche, così come disciplinata dal decreto del ministero delle Infrastrutture 14/ 2018. Nell’ambito della programmazione e con riferimento ai casi in cui l’opera sia gestita da terzi, assume un ruolo cruciale il Piano Economico Finanziario (Pef) che disciplina il rapporto tra l’ente e il gestore dell’opera, nell’ambito del quale vanno inserite anche le eventuali clausole modificative dei rapporti convenzionali in corso d’opera, in particolare per quel che riguarda la durata. L’ente deve poi approvare una convenzione mediante la quale si rende possibile l’utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettività e si regolano i rapporti tra ente locale e mutuatario in caso di rinuncia di questi alla realizzazione o ristrutturazione dell’opera. In questo caso, la convezione rappresenta la sede adeguata per disciplinare altri aspetti del rapporto tra ente concedente e soggetto mutuatario, nel suo contenuto eventuale, e in sintonia con le previsioni del Pef. In particolare, nei casi di partenariato pubblico-privato, allorché non vi sia allineamento temporale tra il periodo di disponibilità del bene da parte del terzo mutuatario e la durata dell’ammortamento del mutuo. Questa eventualità, infatti, se verificata, può ledere i principi dell’evidenza pubblica laddove si proceda a proroghe (anche reiterate) dell’affidamento originario. È opportuno – precisa l’atto di indirizzo – che le amministrazioni nel procedere al rilascio della garanzia assicurino tale allineamento. Per una corretta gestione delle finanze pubbliche, gli enti, nel procedere al rilascio delle garanzie fideiussorie a favore di terzi, devono tener presente che esse hanno natura accessoria ed impattano in termini di indebitamento sugli equilibri finanziari, pertanto vanno correttamente appostate in termini contabili, rispettando i principi di armonizzazione del bilancio posti dal Dlgs 118/2011 e, nello specifico, i vincoli di prudenza e congruità, di cui all’allegato 1, punti 8 e 9. Al fine di poter prestare garanzie, gli enti locali – anche quando assumono le vesti di garante – sono tenuti al rispetto delle regole sull’indebitamento. Il comma 4 dell’articolo 207 dispone espressamente che gli interessi annuali relativi alle operazioni di indebitamento garantite con fideiussione concorrono alla formazione del limite di cui al comma 1 dell’articolo 204 del Tuel e gli enti locali non possono impegnare più di un quinto di tale limite. Va garantito inoltre il rispetto degli ulteriori criteri illustrati in tema di indebitamento, riconducibili al dettato del punto 3.17 dell’allegato n. 4/2 al Dlgs 118/2011. Inoltre, nelle ipotesi di gestione del bene pubblico da parte di terzi, l’allineamento tra la durata dell’affidamento e i piani di ammortamento è ineludibile. Nel caso in cui l’indebitamento da parte del terzo avvenga in una fase successiva all’affidamento originario e dalla convenzione non si rinvengano specifiche disposizioni di raccordo riguardo alla durata, l’ente è tenuto ad assicurare il rispetto della normativa vigente in materia di contratti pubblici e la sopportazione del rischio economico connesso all’ammortamento resterà in capo al terzo, anche in assenza del prosieguo della gestione del bene. Nei casi in cui invece, vi siano i presupposti per una eventuale proroga dell’affidamento, che consenta di allineare i tempi di gestione con l’ ammortamento, è necessario in ogni caso un apprezzamento specifico e circostanziato da parte dell’ente locale, il quale ha l’onere di verificare se la scelta assicuri il più ampio soddisfacimento del pubblico interesse, anche sul piano dell’offerta economica di mercato, dandone atto mediante opportuna motivazione. Infine, sebbene l’eventuale accollo di mutuo non trovi espresso divieto nell’ordinamento e rientri astrattamente nella sfera discrezionale della Pa, si rileva che, mentre nel rapporto di fideiussione, il Comune assume il ruolo di garante del terzo affidatario quale debitore principale delle rate di mutuo contratto e, quindi, l’escussione della garanzia è un’ipotesi che non necessariamente si verificherà, nell’accollo l’ente assume invece, le vesti di debitore, sia esso esclusivo o cumulativo col debitore originario. Questa ipotesi può potenzialmente configurarsi come un soccorso in favore del terzo gestore, il quale sarebbe sollevato dal debito senza alcun onere residuo, a fronte di una preesistente fideiussione non escussa dall’istituto di credito e dunque senza accertamento dell’esistenza di garanzie patrimoniali in capo al terzo medesimo. Per le ragioni esposte, l’accollo è, dunque, un’opzione da evitare.

Rassegna stampa in collaborazione con Mimesi s.r.l.