Debiti fuori bilancio e fondo rischi contenziosi. Le indicazioni dei giudici contabili per evitare la grave irregolarità contabile (seconda parte)

5 Novembre 2019
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La Corte dei conti della Campania (deliberazione n.204/2019) dopo aver evidenziato l’impossibilità di poter correttamente ricostruire il contenzioso in essere da parte dell’ente locale e di quantificare il rischio legato ai singoli contenzioni, fornisce specifiche linee guida a suo tempo richiamate nella deliberazione n.240/2017. Infatti, evidenzia il Collegio contabile partenopeo come la corretta gestione del Fondo rischi contenzioso – che, giova ribadire, è obbligatorio e non facoltativo – postula un monitoraggio attento e dinamico circa la sua formazione e relativa adeguatezza, al fine di affrontare tempestivamente le posizioni debitorie (fuori bilancio) suscettibili di emersione a seguito degli esiti del giudizio , per non pregiudicare la stabilità finanziaria dell’ente, sensibile anche al pagamento degli oneri legali e delle maggiorazioni per interessi e rivalutazione. D’altro canto, è sempre la corretta valutazione del rischio derivante dal contenzioso che evita accantonamenti superiori al necessario, così da assicurare anche la più proficua destinazione delle risorse pubbliche al miglioramento dei servizi per la comunità amministrata.

I principi contabili

Rileva il Collegio contabile come la quota accantonata a consuntivo nel risultato di amministrazione per “fondo rischi e spese”, ai sensi del D.lgs. n. 118/2011, All. 4/2, paragrafo 9.2, è determinata, tra l’altro, da «accantonamenti per le passività potenziali». Una componente importante di tali rischi riguarda il contenzioso; nell’ottica della prevenzione della formazione di debiti fuori bilancio ex art. 194, lette a, il D.lgs. n. 118/2011, All. 4/2, paragrafo 5.2, lett h) prevede che:

«In occasione della prima applicazione dei principi applicati della contabilità finanziaria, si provvede alla determinazione dell’accantonamento del fondo rischi spese legali sulla base di una ricognizione del contenzioso esistente a carico dell’ente formatosi negli esercizi precedenti, il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente […] In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l’accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente […] In occasione dell’approvazione del rendiconto è possibile vincolare una quota del risultato di amministrazione pari alla quota degli accantonamenti riguardanti il fondo rischi spese legali rinviati agli esercizi successivi, liberando in tal modo gli stanziamenti di bilancio riguardanti il fondo rischi spese legali (in quote costanti tra gli accantonamenti stanziati nel bilancio di previsione). L’organo di revisione dell’ente provvede a verificare la congruità degli accantonamenti».

La funzione del fondo “rischi e spese” è dunque quella di prevenire il rischio della manifestazione di debiti fuori bilancio, con una particolare attenzione alla fenomenologia debitoria afferente il contenzioso.

Il concetto di passività potenziale

Secondo il Collegio contabile il concetto normativo di “passività potenziale”, in assenza di definizione specifica da parte dei principi contabili medesimi di cui al D.lgs. n. 118/2011, è una nozione che rinvia al scientia artis, i cui contenuti possono ricavarsi dagli standard nazionali e internazionali in tema di contabilità, ed in particolare dallo IAS 37 e dall’OIC 31 (prima OIC n. 19). Si tratta di massime d’esperienza o elemento di fatto (semplici prassi, best pactices o al massimo soft law) che concorrono a determinare il contenuto di un concetto elastico contenuto in una norma giuridica vera e propria (i principi contabili applicati del D.lgs. n. 118/2011).

Dall’esame di tali fonti è possibile individuare la passività potenziale come un’obbligazione passiva eventuale: a) il cui titolo si riferisce a situazioni già̀ esistenti alla data di bilancio; b) ma caratterizzate da uno stato d’incertezza il cui esito dipende dal verificarsi o meno di uno o più̀ eventi in futuro. In altri termini, l’insorgenza contabile dell’obbligazione dipendente dal verificarsi di uno o più eventi futuri e incerti, sottratti al pieno controllo del debitore (potenziale).

Calcolo del coefficiente di rischio

Continua il Collegio contabile partenopeo come l’incertezza del debito debba essere calcolato dall’ente locale sulla base di un coefficiente di rischio, stimato in base alle situazioni concrete e quindi motivato. Sulla base di tale valutazione, moltiplicando il coefficiente con l’ammontare della passività potenziale (il cui ammontare, riferendosi ad una situazione attuale, emerge come determinato) è possibile dare una rappresentazione numerica “attualizzata” della passività potenziale, sulla base della quale si determina un accantonamento in bilancio a copertura delle eventuali future perdite finanziarie e/o economiche.

Ora, sulla base dei principi degli IAS e OIC, oltre che l’IPSAS n. 19, è possibile individuare quattro categorie di rischio:

  1. debito certo. Indice di rischio 100%. L’evento che si è consolidato in sentenza esecutiva, sebbene solo momentaneamente sospesa dal giudice ex lege, per effetto della art. 1, comma 714-bis L. 2018/2015 o altra norma di legge;
  2. passività “probabile”. Rientrano in tale definizione i casi di provvedimenti giurisdizionali non esecutivi, o di giudizi non ancora esitati in decisione, per cui l’Avvocato abbia espresso un giudizio di soccombenza di grande rilevanza. Infatti, la passività potenziale è «probabile», secondo il Documento OIC n. 31, quando la previsione di verificazione dell’evento è legato a motivi seri o attendibili ma non certi, ossia se l’accadimento è credibile, cioè verosimile o ammissibile in base a motivi ed argomenti abbastanza sicuri, tali da meritare l’assenso di persona prudente. La definizione dello IAS 37 di «probabile» è ancora più pragmatica ed è utile per ricavare un indice matematico: si ritiene tale se è più verosimile che il fatto si verifichi piuttosto che il contrario («more likely than not»), cioè la probabilità che il fatto si verifichi è maggiore della probabilità che non si verifichi; tradotto numericamente, presuppone un indice di rischio di verificazione almeno pari al 51%, contro un 49% che non si verifichi. Quindi se la valutazione di rischio è “probabile” si deve applicare “almeno” un tasso di accantonamento del 51%;
  3. passività «possibile». Sempre secondo il Documento OIC n. 31, è tale la passività per cui il grado di avveramento dell’evento che la può generare è inferiore al probabile; per lo IAS 37 il grado di «possibile» ricorre se è più verosimile che il fatto non si verifichi piuttosto che il contrario, cioè la probabilità che il fatto non si verifichi è maggiore della probabilità che si verifichi (un 51% che non si verifichi contro un 49% che si verifichi, un 52% contro un 48% e così via). Quindi il range di accantonamento potrebbe essere da un massimo del 49% fino ad un minimo che si determina in base alla soglia del successivo criterio di classificazione. Anche in questo caso, gli Uffici hanno adottato un criterio “de minimis”, individuandolo nel 10%. Si tratta, infatti, della soglia al di sotto del quale, l’importo è per prassi (in questo caso un fatto notorio) considerato, in contabilità economica, “remoto”. Si aggiunge, tra l’altro, che è una percentuale che può ragionevolmente e utilmente liquidare le spese di giustizia sostenute e anticipate fino a decisione sulla soccombenza;
  4. passività da evento «remoto». L’evento generativo ha scarsissime possibilità di verificarsi, ossia potrà accadere molto difficilmente. Nella prassi, si ritiene remoto un evento quando la probabilità che si verifichi è stimata inferiore al 10%. In questi casi l’accantonamento previsto è zero.

Pertanto, una volta individuato il contenzioso e successivamente associato allo stesso i vari coefficienti secondo una delle quattro categorie identificate, è possibile stimare il corretto accantonamento per il rischio di contenzioso da iscrivere in bilancio. Tuttavia, avverte il Collegio contabile, il sistema di valutazione adottato per la quantificazione del rischio non può essere elevato a standard “a regime”, poiché i coefficienti di rischio scelti ed applicati, vista l’incertezza della ricognizione, sono stati individuati, come già evidenziato, con approccio “de minimis”, onde evitare una sopravvalutazione dell’accantonamento rispetto allo squilibrio effettivo.

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