Il caso oggetto di rilevanza di responsabilità amministrativa riguarda l’affidamento in proroga effettuato dal dirigente alle cooperative sociali la manutenzione, nella gestione e custodia del parco e del verde pubblico comunale. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale del Lazio, con la sentenza 12 luglio 2019 n.356 ha condannato il dirigente e l’assessore al danno erariale per l’illegittima proroga del contratto che si è dimostrato superiore al ribasso successivamente ottenuto in sede di gara.
I rilievi della Procura contabile
Il Pubblico Ministero contabile ha convenuto in giudizio il dirigente e l’assessore comunale per aver affidato in regime di proroga prolungata la manutenzione e la custodia del verde pubblico comunale, in violazione delle normative regionali e nazionali a cooperative sociali. Infatti, a seguito di specifiche indagine condotte dalla guardia di finanza, venivano certificate una serie di irregolarità. Si trattava di un affidamento continuativo per due anni attraverso continue proroghe del servizio con relativa liquidazione delle prestazioni in violazione di norme di legge con costi maggiorati per le casse comunali. L’affidamento avveniva a seguito di una deliberazione di Giunta comunale contenente specifico indirizzo di convenzionamento con operative sociali di tipo “B” proposta dall’assessore, con successivo avviso pubblico con cui richiedeva l’adesione delle cooperative sociali interessate ed al quale aderivano tre diverse cooperative. Il dirigente procedeva all’affidamento del servizio di manutenzione e pulizia di aree comunali, a tutte e tre le cooperative, con rispettivi ordini di servizio. A tale affidamento seguiva una deliberazione di Giunta comunale nella quale veniva specificato che il rapporto aveva la durata di tre mesi, il corrispettivo veniva conteggiato sulle presenze orarie fino ad un massimo di 480 ore mensili. Alla scadenza del periodo, il Comune proseguiva con il rapporto convenzionale del servizio con una sola cooperativa, e così di seguito continuando per circa due anni con successive proroghe con pagamento del costo orario di 18 euro l’ora, tanto da oltrepassare in ragione dell’estensione del servizio su quasi tutto il territorio comunale il limite di 200.000 euro previsto per le cooperative sociali, tutte a trattativa privata, in deroga alla disciplina dei contratti della P.A. per lo svolgimento del servizio richiesto. Solo a distanza di anni, il dirigente approvava un nuovo avviso pubblico e successivamente affidava il servizio ad una nuova cooperativa che aveva indicato un costo orario di 15 euro l’ora.
Il rinvio a giudizio del dirigente del Settore Ambiente e dell’Assessore veniva effettuato sulla base del danno erariale causato alle casse comunali pari alla differenza tra il prezzo ottenuto in sede di gara e quello corrisposto alla precedente cooperativa (differenza tra 18 e 15 euro per il numero complessivo delle ore consuntivate), al quale sono state aggiunti i costi maggiorati sostenuti per le prestazioni in giorni festivi e ore serali corrisposti alla nuova cooperativa non rientranti nel contratto di appalto.
Il dirigente ha difesa la propria posizione in considerazione delle pressioni ricevute dall’assessore che era intervenuto in modo diretto sulle procedure amministrative per l’affidamento dei servizi di manutenzione del verde pubblico. L’Assessore ha,invece, negato tale ingerenza evidenziando che spetta alla dirigenza l’esercizio dei poteri di gestione e il conseguimento degli obiettivi stabiliti dall’organo politico negli atti di indirizzo generale di programmazione dell’amministrazione locale.
Le motivazioni del Collegio contabile
Precisa il Collegi contabile come la Procura non ha contestato la scelta dell’Ente di ricorrere alle cooperative sociali per l’affidamento del servizio, ma bensì l’uso prolungato e reiterato delle proroghe alla medesima cooperativa sociale, in luogo delle tre affidatarie originarie, senza esperire alcuna gara -sebbene informale- tra le cooperative sociali iscritte nell’Albo pur mantenendo inalterate le modalità e gli obblighi e gli aspetti economici del precedente. Quanto alla disciplina applicabile va ricordato che secondo i principi generali emergenti dalla normativa di contabilità di Stato e dalla disciplina contabile regionale e locale, i contratti pubblici per le forniture di beni e servizi devono avere termini e durata certi e non possono essere stipulati con onere continuativo per le finanze pubbliche, se non per ragioni di assoluta convenienza o necessità. Si tratta del c.d. danno da concorrenza danno espressamente contestato dalla Procura regionale e pari alla differenza tra il prezzo orario corrisposto in sede di proroga e quello ottenuto in sede di successiva gara di appalto. Inoltre, secondo un certo orientamento della giurisprudenza amministrativa le proroghe dovrebbero essere vietate come il rinnovo essendo venuta meno ogni base normativa (Cons. Stato, 11 maggio 2009, n. 2882); per altra tesi dovrebbero ammettersi purché esse siano giustificate e temporalmente limitate dandosi rilievo al principio di continuità dell’azione amministrativa ( Cons. Stato, 3891/09). Il Collegio contabile ritiene di aderire all’orientamento che garantisce la realizzazione massima degli obiettivi europei di messa in concorrenza salvaguardando l’interesse delle imprese alla più ampia partecipazione nelle gare pubbliche tese a mettere sul mercato le utilità economiche derivanti dalle commesse pubbliche. Nel caso di specie, va inoltre evidenziato che la costante giurisprudenza amministrativa riconosce il principio secondo cui la proroga (legittima) dei contratti pubblici deve intervenire prima della scadenza del termine contrattuale , altrimenti si configura l’affidamento di un nuovo contratto senza gara, circostanza che, in caso di cooperative sociali, come nella specie, presuppone un affidamento contenuto entro la soglia di rilevanza comunitaria. Tale vincolo è stato, nella specie, superato emergendo una spesa finale rendicontata di gran lunga superiore al limite di importo consentito (€. 200.000). Altra specifica irregolarità è, inoltre, dovuta al fatto che determinazioni di affidamento e dei relativi impegni di spesa sono state assunte dopo l’espletamento del servizio e dopo la presentazione delle fatture da parte della ditta che venivano contestualmente liquidate, sovvertendo la procedura di spesa prevista per gli enti locali (art. 182 e ss TUEL).
Oltre al dirigente, specifica responsabilità è attribuibile anche all’assessore che ha avuto nella vicenda un ruolo dominante, comprovato dalla copiosa documentazione amministrativa relativa ai rapporti tra l’Assessore, le cooperative sociali, e i responsabili delle stesse che utilizzava- secondo le accuse- a fini elettorali. Tuttavia la responsabilità dell’assessore va valutata in riferimento al mancato controllo. Infatti, i poteri spettanti agli organi di governo comportano non soltanto la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, ma anche la verifica che i risultati dell’attività amministrativa e della gestione rispondano agli indirizzi impartiti. Questa attività di verifica, nella quale si sostanzia il controllo politico amministrativo, è di fondamentale importanza, essendo logicamente propedeutica alla definizione degli obiettivi, sicchè la sua ingiustificata omissione integra gli estremi della colpa grave, trattandosi della funzione primaria attribuita ad un pubblico amministratore.
La responsabilità del servizio finanziario e dei revisori
Secondo il Collegio contabile una parte della responsabilità avrebbe dovuto essere attribuita anche al responsabile finanziario ed ai revisori dei conti, non evocati dalla Procura. Infatti, il responsabile del servizio finanziario avrebbe dovuto e potuto evidenziare, da un lato le anomalie nelle procedure di spesa avendo il dirigente provveduto direttamente a liquidare i corrispettivi con determinazioni di impegno e di liquidazione adottate dopo la presentazione delle fatture, in palese violazione delle procedure di spesa (art. 182 TUEL). In modo non diverso ciò vale anche per i revisori, per non aver svolto alcuna attività di controllo sulla gestione del servizio da parte del settore di competenza in presenza di proroghe e/o rinnovi disposti senza adeguata motivazione per un lungo periodo temporale, senza gara (art. 239 TUEL).
La mancata evocazioni di tali responsabili conduce il Collegio alla riduzione del danno erariale da addebitare al dirigente del Settore Ambiente e all’Assessore.
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