Contabilizzazione progettazione esterna in assenza di finanziamento dell’intera opera

A seguito delle modifiche ai principi contabili sulle opere pubbliche del D.M. 1° marzo 2019, sono state modificate le modalità di contabilizzazione delle spese di progettazione tra gli investimenti. Ora, la questione sollevata da un ente locale, riguarda la sorte delle spese di progettazione, contabilizzate in investimenti, in assenza di un finanziamento completo di una opera pubblica alla luce delle disposizioni del d.l. n.32/2019 dove il legislatore ha introdotto una deroga consentendo ai soggetti attuatori di affidare incarichi di progettazione anche in assenza delle risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria dell’opera nella sua interezza. La risposta all’interrogativo del Sindaco è stata resa dalla Corte dei conti della Lombardia (deliberazione n.270/2021) qui di seguito esaminata.

La modifica del principio contabile

Le modifiche al principio contabile precisano, al punto 5.3.14 relativo alla registrazione contabile delle spese per gli interventi inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici e nell’elenco annuale, che “A seguito della validazione del livello di progettazione minima previsto dall’articolo 21 del d.lgs. 50 del 2016, gli interventi sono inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici e le relative spese sono stanziate nel Titolo II del bilancio di previsione. L’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici consente l’iscrizione nel bilancio di previsione degli stanziamenti riguardanti l’ammontare complessivo della spesa da realizzare, nel rispetto del principio della competenza finanziaria cd. potenziata. In particolare, nei casi in cui la copertura di tali spese risulti costituita da entrate esigibili nel medesimo esercizio in cui sono esigibili le spese correlate, nel bilancio di previsione gli stanziamenti di entrata e di spesa sono iscritti distintamente con imputazione ai singoli esercizi di esigibilità. Nei casi in cui la copertura di tali spese risulti costituita da entrate esigibili anticipatamente rispetto all’esigibilità delle spese correlate, nel bilancio di previsione è iscritto il fondo pluriennale vincolato di spesa”.

La deroga

Successivamente alla modifica del principio contabile, il legislatore è intervenuto con il d.l. 32/2019 prevedendo, in sede di conversione in legge, al fine di rilanciare il settore dei contratti pubblici una “deroga” ai sopra citati principi, consentendo ai soggetti attuatori di affidare incarichi di progettazione anche in assenza delle risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria dell’opera nella sua interezza. La finalità del legislatore è chiaramente quella di dare la possibilità agli enti attuatori di disporre di un “parco progetti” che permetta di accedere ai finanziamenti esterni, spesso non intercettati dalle amministrazioni pubbliche proprio per l’assenza anche di un livello minimo di progettazione cantierabile. In altri termini, è stato disinnescato un circolo vizioso che si era creato nelle amministrazioni pubbliche che, da un lato, non potevano accedere ai finanziamenti pubblici per l’assenza di progetti cantierabili, e, dall’altro, non erano in grado di affidare incarichi di progettazione a soggetti esterni in mancanza del finanziamento dell’intera opera. Si tratta di una deroga in quanto l’articolo è rubricato “ Modifiche al codice dei contratti pubblici e sospensione sperimentale dell’efficacia di disposizioni in materia di appalti pubblici e in materia di economia circolare”. Si tratta, in altri termini, di far fronte alle notevoli sfide del PNRR, tanto che l’art.52, comma 1, lettera a), punto 4, del D.L 31 maggio 2021, n.77, ha prorogato a tutto il 2023 (già rinviato al 2021, con D.L.n.183/2020), la disposizione di cui all’art.1, comma 4, del D.L. n. 32/2019, originariamente valida solamente per il biennio 2019-2020.

Le indicazioni del Collegio contabile

La questione riguarda in particolare le disposizioni di cui all’art.24, comma 8 bis, del D.lgs. n. 50/2016, secondo cui “Le stazioni appaltanti non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata”. Il conferimento, inoltre, dei predetti incarichi esterni deve rispettare il principio di autosufficienza dell’amministrazione (cd. autorganizzazione della PA), che impone il potere/dovere del datore di lavoro pubblico di utilizzare le proprie risorse umane secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Gli affidamenti de quibus, quindi, devono ritenersi giuridicamente ammissibili, ove, motivatamente, la Pubblica amministrazione dimostri l’assenza e/o l’insufficienza di personale tecnico che possa, internamente, provvedere a tale progettazione, strumentale alla realizzazione dell’opera pubblica.

Altra condizione è che l’incarico di progettazione, pur dotato dell’adeguata copertura finanziaria, non sia fine a stesso, con le conseguenze erariali che ciò potrebbe comportare, ma è necessario che sia strumentale alla realizzazione di opere di interesse generale, aventi una probabile e ragionevole fattibilità sia in termini tecnici che finanziari.

Precisato quanto sopra, il Collegio contabile stabilisce il seguente principio di diritto:

“ Ai sensi e per gli effetti dell’art.1, comma 4, del D.L. n.32 (convertito dalla legge n.55/2019), gli attuatori di opere, per le quali deve essere realizzata la progettazione, possono avviare, fino al 2023, le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione, a condizione che quest’ultime abbiano l’adeguata copertura finanziaria, attengano alla realizzazione di opere pubbliche di interesse generale, aventi una ragionevole e probabile fattibilità sia in termini tecnici che finanziari, e venga rispettato il principio di autosufficienza dell’amministrazione”.

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