Audizione dell’Ufficio parlamentare di bilancio nell’ambito dell’esame della NADEF 2019

Con comunicato del 8 ottobre 2019 l’Ufficio Parlamentare del Bilancio rende noto che:

Il Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) Giuseppe Pisauro è stato ascoltato oggi in audizione dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, riunite in seduta congiunta, nell’ambito dell’esame preliminare della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza (NADEF) 2019 pubblicata il 1° ottobre scorso dal Ministero dell’Economia e delle finanze (MEF). Di seguito i principali elementi contenuti nel testo dell’audizione.

Il quadro macroeconomico e il processo di validazione – Dopo aver provveduto alla validazione del quadro macroeconomico tendenziale per il biennio 2019-2020, comunicata al MEF lo scorso 23 settembre, l’UPB, avvalendosi sempre delle analisi del panel di previsori (oltre all’UPB, CER, Prometeia, Ref.Ricerche), ha valutato anche il quadro programmatico che incorpora gli effetti della prossima manovra di bilancio e ipotizza una crescita del PIL reale dello 0,1 per cento nel 2019 e dello 0,6 per cento nel 2020. Sulla base delle informazioni disponibili relative alla composizione della manovra – informazioni molto generali, dato che la sua effettiva e specifica articolazione verrà precisata solo con la legge di bilancio per il 2020 – l’UPB ha validato positivamente lo scenario programmatico. Le previsioni sulle principali variabili macroeconomiche si collocano infatti all’interno di un accettabile intervallo di valutazione, pur evidenziando alcuni disallineamenti relativi su indicatori di dettaglio rispetto alle attese del panel UPB.

Il quadro macroeconomico programmatico per il biennio 2021-22, peraltro al di fuori dell’orizzonte di validazione, solleva gli stessi elementi di perplessità segnalati con riferimento al tendenziale. In entrambi gli anni il Governo stima infatti una crescita del PIL reale dell’1 per cento, superiore a quella dell’upper bound dei previsori UPB rispettivamente di un decimo di punto percentuale nel 2021 e di due decimi di punto nel 2022.

Sull’intero arco di previsione permangono peraltro significativi fattori di rischio per la crescita già evidenziati per il quadro tendenziale. Questi fattori sono legati a un eventuale forte peggioramento del contesto internazionale per effetto della guerra commerciale USA–Cina, di una sua estensione all’Europa, di possibili riflessi di natura valutaria, di un indebolimento dell’economia cinese e dell’incertezza sulla tempistica e le modalità della Brexit.

Inoltre, ulteriori fattori riguardano le attese degli operatori di mercato di una prossima inversione del lungo ciclo espansivo americano e l’evoluzione delle politiche economiche e monetarie, che si erano normalizzate solo in parte negli anni passati e potrebbero avere margini limitati nel contrastare la prossima recessione, inducendo quindi rischi finanziari, particolarmente rilevanti per paesi ad alto debito come l’Italia. Questi rischi potrebbero concretizzarsi contemporaneamente, anche su orizzonti temporali ravvicinati, influendo pesantemente sul commercio internazionale e, di conseguenza, sulla crescita del PIL reale in particolare per l’area dell’Euro.

Le linee della manovra 2020 e l’evoluzione dei conti pubblici – Date le informazioni solamente parziali contenute nella NADEF, un’analisi approfondita del quadro programmatico sarà possibile solo quando sarà disponibile il contenuto dettagliato delle misure della manovra. Lo scenario programmatico della NADEF prevede un indebitamento netto del 2,2 per cento del PIL nel 2020, invariato rispetto al deficit atteso per il 2019, e la sua riduzione di 0,4 punti percentuali di PIL in ciascun anno del biennio successivo, riduzione che porterebbe il disavanzo all’1,8 per cento del PIL nel 2021 e all’1,4 per cento nel 2022. Secondo lo scenario programmatico della NADEF il rapporto tra il debito e il PIL dovrebbe seguire, a partire dal 2020, un percorso di stabile e progressiva riduzione; esso raggiungerebbe il 131,4 per cento nel 2022, oltre 4 punti percentuali di PIL in meno rispetto al picco previsto per il 2019 (135,7 per cento).

Il nuovo quadro programmatico implica una manovra che peggiora il deficit nominale tendenziale in misura decrescente: 0,8 punti di PIL nel 2020, 0,7 punti nel 2021 e 0,5 nel 2022. Per il 2020 la manovra prevederebbe impieghi per 29 miliardi (1,6 per cento del PIL). Di questi, 23,1 miliardi (l’1,3 per cento del PIL) sarebbero utilizzati per abolire le clausole di salvaguardia sulle imposte indirette e i rimanenti circa 6 miliardi (lo 0,3 per cento del PIL) indirizzati al finanziamento delle politiche invariate, al rinnovo di alcune misure in scadenza, a nuovi interventi tra i quali la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro (per lo 0,15 per cento del PIL nel 2020), al rilancio degli investimenti pubblici, all’aumento delle risorse per istruzione e ricerca, al sostegno e rafforzamento del sistema sanitario universale. Tali impieghi verrebbero finanziati tramite il reperimento di nuove risorse per circa 14 miliardi (lo 0,8 per cento del PIL) e per oltre la metà – circa 15 miliardi – con un allargamento del deficit.

Per quanto riguarda il biennio 2021-22, la NADEF non indica elementi utili a valutare, sia pure in termini generali, attraverso quali interventi il Governo intenda conseguire gli obiettivi programmatici.

Elementi di incertezza e fattori di rischio – Da un’analisi preliminare del quadro programmatico è possibile formulare alcune prime osservazioni.

• La parte preponderante (circa l’80 per cento) degli interventi correttivi ipotizzati per il 2020 (14 miliardi) è affidata a incrementi di entrate, di cui circa 7 miliardi (lo 0,4 per cento del PIL) deriverebbero da misure di contrasto all’evasione. Si tratta di un obiettivo piuttosto ambizioso specie se confrontato con i risultati ottenuti nel recente passato su tale fronte e difficilmente conseguibile solo attraverso strumenti per favorire il conflitto d’interessi. Inoltre, come spesso ricordato, sembrerebbe opportuno non fare affidamento su risorse incerte e a volte di natura non permanente ai fini dell’aggiustamento dei conti pubblici.
• La manovra, soprattutto nel biennio 2021-22, sconta una riqualificazione della spesa, a vantaggio di maggiori uscite in conto capitale. Ulteriori, elevati investimenti aggiuntivi rispetto a quelli già previsti a legislazione vigente (se ne ipotizza una crescita dal 2,1 per cento del PIL del 2018 al 2,5 per cento nel 2022), sembrano tuttavia di complessa realizzazione anche perché implicherebbero una significativa riqualificazione dell’amministrazione pubblica verso tali obiettivi.
• Gli obiettivi di deficit – nominale e strutturale – e di debito risultano ancora affidati alla presenza di non trascurabili clausole di salvaguardia su IVA e accise rendendo incerto lo scenario di breve-medio termine. Se infatti, il più favorevole scenario tendenziale di finanza pubblica ha consentito (insieme al finanziamento in deficit) di disattivare, nel 2020, un valore delle clausole quasi doppio rispetto al 2019 (12,5 miliardi), resta verosimilmente ancora elevato il gettito derivante dalle clausole nel biennio 2021-22, anche a causa del livello iniziale pari a poco meno di 29 miliardi a partire dal 2021.
• Gli elementi di rischio – soprattutto di matrice internazionale – riguardanti l’evoluzione del quadro macroeconomico, soprattutto nel biennio 2021-22, potrebbero avere inevitabili ripercussioni sul processo di aggiustamento dei conti pubblici.

Gli obiettivi di finanza pubblica e le regole di bilancio – L’analisi dello scenario programmatico evidenzia numerosi fattori di rischio nella valutazione del rispetto delle regole di bilancio.

In base alle stime contenute nella NADEF, nel 2019 la regola sul saldo strutturale sarebbe rispettata in termini annuali mentre vi sarebbe un rischio di deviazione non significativa in media biennale. Per il 2020, vi sarebbe un rischio di deviazione non significativa sia in termini annuali sia in media biennale. Qualora la richiesta di flessibilità pari allo 0,2 per cento del PIL per evento eccezionale (rischio idrogeologico) non venisse accettata dalla Commissione europea, il rischio di deviazione sarebbe significativo sia in termini annuali sia in media biennale.

Per il 2019, in base alle limitate informazioni della NADEF, vi sarebbe un rischio di deviazione non significativa in termini annuali e significativa in media biennale della regola della spesa, rischio di deviazione che risulterebbe significativa sia in termini annuali sia in media biennale per il 2020.

Considerate le deviazioni sia dalla regola sul saldo strutturale sia da quella sulla spesa, è previsto che la Commissione conduca una valutazione complessiva per stabilire se vi sia il rischio di mancato rispetto della parte preventiva del Patto di stabilità e crescita.

Per quanto riguarda infine la regola di riduzione del rapporto tra il debito e il PIL, essa non viene mai rispettata nel periodo di programmazione, né con il criterio backward looking, né con quello forward looking, né con il criterio di correzione per il ciclo.