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ARAN – I principali effetti delle misure di austerità sui dipendenti pubblici

Su ARAN INFORMA del mese di ottobre 2014 è stato pubblicato il focus su I principali effetti delle misure di austerità sui dipendenti pubblici.

La crisi finanziaria ha portato, nella maggior parte degli Stati della UE, ad una stretta sulla spesa pubblica, con significative implicazioni sulle condizioni di lavoro nelle rispettive pubbliche amministrazioni centrali. Un recente Rapporto di Eurofound analizza i principali effetti di tali misure, per i dipendenti pubblici, in materia di retribuzioni, orario di lavoro e pensioni.

Retribuzioni

Gli interventi sulle retribuzioni sono stati attuati in modi diversi dai Paesi osservati.

Nella maggior parte dei casi, il congelamento dei rinnovi contrattuali o i tagli salariali, sono stati imposti da interventi legislativi nonostante le proteste sindacali. Questa è stata la situazione in Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Germania, Grecia, Ungheria, Italia, Lettonia, Lituania, Polonia e Romania. In altri paesi, i blocchi ai rinnovi contrattuali sono stati ottenuti attraverso un qualche processo di relazioni sindacali. In Francia, nonostante l’imposizione del congelamento degli incrementi salariali e sebbene nella pubblica amministrazione centrale sia previsto solo un confronto non vincolante con le parti sociali, sussiste ancora, in una limitata misura, un processo di dialogo sociale sulla retribuzione. In Slovenia, sono stati imposti tagli salariali, pur in presenza di un contratto collettivo del settore pubblico che stabilisce la retribuzione. Nel Regno Unito, le linee guida di retribuzione sono state imposte dal Tesoro, ma ci sono stati negoziati a livello dipartimentale. In Portogallo e in Spagna, ci sono stati negoziati nel 2008-2009, ma i tagli salariali sono stati imposti attraverso la legislazione 2010-2013. In Irlanda, a fronte di tagli iniziali imposti unilateralmente dal Governo, ci sono state alcune trattative (anche se sotto la pressione delle istituzioni internazionali ed europee), avvenute attraverso un primo contratto riferito al periodo 2010-2014 ed un successivo accordo per il periodo 2013-2016.

Un piccolo gruppo di Paesi ha introdotto misure di blocco degli incrementi retributivi e di riduzione delle retribuzioni, attraverso un negoziato svoltosi nell’ambito di un framework generale di politica fiscale (Danimarca) o attraverso un accordo tra le parti sociali ed un contratto collettivo quadro (Slovacchia) ovvero mediante un accordo con le parti sociali che ha previsto dei vincoli agli incrementi retributivi (Svezia). Tuttavia, perfino in Svezia, ci sono state delle difficoltà nei negoziati sul salario. Ad esempio, nelle trattative per i rinnovi contrattuali del 2012, la richiesta principale dell’Agenzia governativa svedese, che rappresenta le amministrazioni centrali, era quella di stipulare con tutti i sindacati “accordi nazionali senza valori retributivi”. In questo tipo di accordi, i salari avrebbero dovuto essere stabiliti localmente attraverso una procedura di dialogo individuale tra il datore di lavoro e ciascun lavoratore. Tali accordi sono già operativi tra l’Agenzia e la Confederazione svedese delle Associazioni Professionali (Saco-S). Tuttavia, gli altri sindacati persistono nel rifiuto di “accordi privi di valori retributivi” e continuano invece a richiedere accordi nazionali che stabiliscano incrementi retributivi per tutti i lavoratori.

Vi sono stati, comunque, alcuni Paesi che non hanno attuato riduzioni di salario. La Finlandia, uno dei paesi meno colpiti dalla crisi, non ha attuato un programma di austerità e ha persino avviato negoziati nel 2011, che hanno portato ad un incremento retributivo del 4,3%, con accordi che coprono il 94% della forza lavoro finlandese. In Germania, l’assenza di misure sulle retribuzioni si spiega con la riduzione dell’occupazione nella pubblica amministrazione centrale e con le riforme dei salari e delle condizioni di lavoro concordate prima del 2008. In Belgio, le politiche di austerità si sono concentrate su pensioni e progressioni di carriera piuttosto che sulle retribuzioni.

Dal 2008, ci sono state riduzioni delle retribuzioni nominali in 10 paesi. Nei casi in cui si è intervenuti in modo più deciso, i tagli sono stati almeno del 10%. E’ il caso dell’Irlanda (con riduzioni oscillanti tra il 5%-15%, con una maggiore incidenza dei valori di riduzione più elevati), Cipro (con una scala di variabilità che arriva fino al 12,5% di riduzione, anche in questo caso con una maggiore incidenza dei valori di riduzione più elevati), la Lettonia, la Spagna e, almeno potenzialmente, la Repubblica Ceca (dove riduzioni del 10% sono stata indicate dal Presidente nel 2011, ma non ancora attuate). In Lituania, a causa dei tagli effettuati nel 2008-2009, la riduzione salariale della pubblica amministrazione centrale, è stata in media dell’8%. In tutti questi casi il cambiamento è stato imposto unilateralmente.

Blocchi delle retribuzioni sono segnalati in 12 Paesi. In questi casi, i cambiamenti avevano più probabilità, anche se non necessariamente, di essere negoziati con le parti sociali, per esempio, Francia, Paesi Bassi, Austria e Slovenia. In Francia e in Italia, i congelamenti sono stati accompagnati da forme di tutela del potere d’acquisto dei salari[2].

Alcuni Paesi hanno colpito anche altre forme di remunerazione. Grecia, Ungheria, Portogallo hanno eliminato tutti i bonus, come ad esempio le tredicesime. Il Regno Unito ha eliminato le indennità per i licenziamenti volontari al fine di creare un ulteriore incentivo a partecipare a programmi di mobilità volontaria. Bulgaria, Irlanda e Slovenia hanno limitato o ridotto i congedi retribuiti (ad esempio per malattia). Retribuzioni collegate alle performance sono state introdotte in Bulgaria nel 2011, in Portogallo nel 2007-2008 e in Italia da un decreto del 2010, che esclude parzialmente alcune componenti retributive collegate ai risultati dal blocco delle retribuzioni. L’Estonia, tuttavia, durante la recessione, ha ridotto la parte di salario collegata alla performance. Analogamente, la Bulgaria, la Repubblica Ceca e il Portogallo hanno cercato di attenuare o eliminare del tutto il collegamento tra retribuzione e anzianità di servizio. Rispetto a tali politiche retributive, l’Ungheria rappresenta però un’eccezione. Quest’ultima ha infatti abolito le valutazioni delle prestazioni nel 2010–2013, ma ha introdotto un nuovo schema di remunerazione che istituisce un collegamento tra salario variabile e specifici compiti o mansioni assegnati ai lavoratori. Questa misura, insieme all’aumento del salario minimo, ha portato ad un aumento della retribuzione complessiva per i lavoratori del settore pubblico ungherese.

Orario di lavoro

Ci sono stati cambiamenti nell’orario di lavoro in sette paesi (Bulgaria, Germania, Francia, Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna).

Nella maggior parte dei casi, questi cambiamenti sono stati imposti unilateralmente dai governi, nonostante l’opposizione dei sindacati, come la riduzione delle ferie annuali e le misure per accrescere la flessibilità dell’orario di lavoro dei lavoratori in regime di diritto pubblico[3] in Bulgaria. Comunque, vi è stata qualche forma di negoziazione in alcuni Paesi, sia prima della fase più acuta della crisi (come in Portogallo, dove le misure per accrescere la flessibilità dell’orario di lavoro erano state negoziate già nel 2009) ovvero in seguito alle pressioni da parte di istituzioni internazionali (come in Irlanda, dove l’aumento dell’orario di lavoro e le limitazioni alle assenze per malattia sono state negoziate nel contratto collettivo di lavoro 2010-2014 e in quello 2013-2016).

Il cambiamento più comune osservato in cinque di questi paesi è stato l’aumento dell’orario di lavoro settimanale a parità di retribuzione, ma vi sono stati Paesi che hanno ridotto il numero di ferie ed introdotto limitazioni alle assenze per malattia ovvero reso, in altri modi, l’orario di lavoro più flessibile.

Il primo tipo di riforma dell’orario di lavoro è stato l’aumento delle ore lavorate a parità di retribuzione, attraverso l’innalzamento del debito orario settimanale e la riduzione di congedi ed assenze retribuiti. Nel periodo coperto dall’accordo denominato “Haddington Road” del 2013, l’orario di lavoro è aumentato da 35 a 37 ore, da 37 a 39 ore e di un’ora per i lavoratori che lavoravano già 39 ore a settimana. L’accordo ha inoltre modificato le regole in materia di assenze retribuite per malattia e di ferie annuali.

In altri Paesi analoghi cambiamenti sono avvenuti attraverso azioni unilaterali dei governi. In Spagna, nel 2012, il Governo ha approvato una legge che ha innalzato l’orario di lavoro settimanale da 35 a 37,5 ore. Nel 2013, il governo Portoghese ha aumentato unilateralmente l’orario di lavoro settimanale da 35 a 40 ore, riducendo anche il numero di ferie annuali dei lavoratori da 25 a 22 giorni. Il Governo greco ha approvato nel 2011 una legge simile incrementando l’orario di lavoro settimanale da 37,5 a 40 ore. La Bulgaria ha ridotto il numero dei giorni di ferie retribuite per i lavoratori in regime di diritto pubblico[4], portandoli al livello degli altri lavoratori dell’amministrazione pubblica centrale e la Francia ha introdotto articolati cambiamenti in materia di assenze retribuite per malattia.

Il secondo tipo di interventi in materia di orario di lavoro è consistito nella introduzione di una maggiore flessibilità. Sia Portogallo che Bulgaria che Cipro hanno perseguito politiche di flessibilità nell’articolazione dell’orario di lavoro, al fine di garantire una maggiore copertura dell’orario di servizio dei servizi pubblici, senza pagamento di compensi aggiuntivi per lavoro straordinario. In Portogallo, queste misure sono state concordate nel contratto collettivo delle amministrazioni pubbliche centrali siglato nel 2009. A Cipro, analoghe misure erano invece contenute in una legge approvata nel 2012, che ha rafforzato i vincoli per contenere il pagamento di prestazioni di lavoro straordinario. In Bulgaria, l’orario di lavoro è stato fissato in otto ore di lavoro giornaliere, con margini di flessibilità tra le 7,30 e le 18,30, ma con l’introduzione di una fascia di “compresenza” rigida ed obbligatoria tra le 10 e le 16. La Grecia ha invece intrapreso una strada diversa per le sue politiche di flessibilità dell’orario di lavoro. La legge sulla flessibilità dell’orario di lavoro del 2011 permette infatti un contenimento del settore pubblico, attraverso l’opzione concessa ai lavoratori di tagliare il proprio orario di lavoro fino al 50% o di prendere un congedo, in entrambi i casi con una proporzionale riduzione del salario.

Pensioni

In alcuni paesi, importanti misure hanno avuto come oggetto le pensioni. Innalzare l’età per andare in pensione, limitare il pensionamento anticipato ed il valore della prestazione pensionistica sono state le misure imposte dai Governi nella maggior parte dei Paesi tra i quali Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Grecia, Ungheria, Lettonia, Portogallo, Slovenia, Spagna e Regno Unito.

In Germania, Lituania e Polonia, i governi hanno modificato l’età per andare in pensione, non riducendo però il valore delle prestazioni pensionistiche dei lavoratori. In Estonia, il governo ha imposto una legge che abolisce le pensioni speciali del pubblico impiego. In Romania, l’età per andare in pensione è stata innalzata e le disposizioni speciali per la polizia, militari e magistrati abolite, integrando queste categorie in un nuovo schema pensionistico statale. In Slovacchia, sebbene i salari fossero regolati da un accordo quadro tra le parti sociali, incrementi dell’età per andare in pensione e cambiamenti sugli schemi di indicizzazione delle pensioni sono stati imposti per legge. Nonostante l’impatto complessivo dell’aumento dell’età pensionabile significhi che il lavoratore dovrà lavorare più a lungo per raggiungere il diritto alla pensione, in un piccolo numero di Paesi sono stati imposti aumenti dei contributi sociali. Cipro ha imposto aumenti di contributi a carico dei lavoratori. L’Irlanda ha negoziato un prelievo una tantum del 7% sul fondo pensioni. Il Portogallo ha agito allo stesso modo, ma imponendo il prelievo.

Sin dal 2008, gli interventi sulle pensioni dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni centrali sono stati abbastanza comuni e diffusi. In questo ambito, è importante tener conto del più ampio contesto sociale e gli interventi effettuati solo raramente sono dovuti unicamente alle condizioni di austerità. Il più comune cambiamento è certamente l’aumento dell’età per andare in pensione, che è in buona parte dovuto all’aumento dell’aspettativa di vita piuttosto che all’austerità. In effetti, nel caso dei Paesi più colpiti dall’austerità, non sono segnalate misure in materia di pensioni, ma ciò non perché le pensioni siano state risparmiate quanto piuttosto per la ragione che significative riforme in materia pensionistica erano state già effettuate prima del 2008. L’eccezione è la Finlandia, Paese nel quale il governo ha tentato di innalzare l’età per andare in pensione dopo il 2008, ma senza riuscirci a causa dell’opposizione dei sindacati.

Altri Paesi hanno apertamente dato priorità a riforme delle pensioni rivolte alla pubblica amministrazione centrale, quali misure chiave per ottenere risparmi, anche se questi interventi sono stati giustificati da fattori demografici. Un esempio in questo senso viene dal Regno Unito, che ha cercato di ridurre i costi delle pensioni della pubblica amministrazione centrale (e più in generale i costi pensionistici del settore pubblico), incrementando la contribuzione a carico del personale, innalzando l’età per andare in pensione e riducendo il valore della prestazione pensionistica. Anche il Belgio ha intrapreso una riforma pensionistica nell’ambito della pubblica amministrazione centrale, come misura chiave per far fronte all’austerità. La Spagna si è distinta nella messa in campo di misure particolarmente innovative in materia pensionistica, adottate nell’ambito di più ampi interventi di riduzione della spesa, in modo particolare durante il governo del partito popolare.

Un tema importante è relativo all’ottica di genere. Le risposte ai questionari pervenute da Polonia, Italia, Lituania, Repubblica Ceca e Slovacchia evidenziano che, già dal 2008, sono state adottare misure per far convergere l’età per andare in pensione tra uomini e donne. Queste misure riflettono anche fattori non riconducibili all’austerità. In alcuni casi, per esempio, l‘Italia, esse sono state adottate a seguito di direttive UE sulla parità di genere. In quanto tali, queste misure non riguardano in modo specifico la pubblica amministrazione centrale e riflettono piuttosto cambiamenti del più ampio contesto sociale, essendo state adottate anche da governi che non hanno messo in campo interventi di riforma delle pensioni nell’ambito della pubblica amministrazione centrale, come risposta all’austerità. Per esempio, la Polonia sebbene non abbia effettuato interventi in materia pensionistica per far fronte all’austerità, ha nondimeno affrontato il problema di armonizzare l’età per andare in pensione tra uomini e donne.

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