Dall’esame dei conti di un ente locale la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana (deliberazione n.334 del 8 ottobre 2019), interviene sulle attestazioni dell’ente secondo cui la cassa vincolata presso il tesoriere risulta diversamente quantificata rispetto a quella desumibile dalla contabilità dell’ente. Al termine dell’esercizio dunque non è stata operata la necessaria riconciliazione tra i dati della cassa vincolata risultanti al tesoriere e quelli risultanti dalla contabilità dell’ente.
Le indicazioni del Collegio contabile
Secondo il Collegio contabile toscano tale metodologia contabile non permette di definire l’ammontare complessivo delle entrate vincolate nella destinazione e l’eventuale loro impiego per il pagamento di spese correnti ai sensi dell’art. 195 TUEL. Le difficoltà di quantificazione sopra indicate non consentono, inoltre, la valutazione del rispetto dell’art. 222 TUEL. Si tratta, quindi, di una grave irregolarità contabile la quale comporta una non corretta rappresentazione del fondo di cassa nel conto presentato dal tesoriere dell’ente e allegato al rendiconto della gestione di cui all’art. 226 TUEL.
Inoltre, rileva il Collegio contabile, sempre in relazione alla quantificazione della cassa e alle sue componenti (libera e vincolata) sono emerse ulteriori problematiche legate alla corretta e integrale contabilizzazione delle movimentazioni dei flussi relativi alle entrate a specifica destinazione. L’ente ha attestato, in sede istruttoria, di non aver provveduto a costituire apposito vincolo di cassa per le entrate derivanti dalle sanzioni pecuniarie per violazione al codice della strada, ritenendo le stesse quali entrate con vincolo di destinazione generica.
La gestione dei fondi vincolati
Evidenziano i giudici contabili, avuto riguardo alla gestione dei fondo vincolati, che il principio ispiratore del “vincolo di cassa” è da rinvenire nella necessità di distinguere tra le risorse che genericamente finanziano le spese del bilancio (in ossequio al principio di unicità del bilancio) e quelle che viceversa vanno a finanziare direttamente specifici interventi di spesa creando un collegamento diretto tra la risorsa che affluisce al bilancio e la spesa che con essa deve essere finanziata. Tale distinzione oltre ad essere un obbligo sancito dal legislatore è al tempo stesso un principio di sana gestione che trova la sua legittimazione nella necessità di governo dei flussi di cassa e degli equilibri della stessa. L’assenza di una distinzione tra le diverse tipologie di entrata può comportare un utilizzo costante e ripetuto di entrate vincolate per il finanziamento di spese correnti che altera gli equilibri e non consente l’emersione di situazioni deficitarie o di sofferenza della cassa, consentendo al tempo stesso che eventuali situazioni di disavanzo finanziario, conseguenti al mantenimento in bilancio di poste attive non effettivamente esigibili, non trovino evidenza contabile.
Il bilancio deve garantire un equilibrio costante tra le spese e le entrate “generiche” (ordinarie e non) poiché, per il principio di unicità del bilancio, esse sono preordinate al finanziamento della generalità delle spese del bilancio. Al contempo deve essere garantito un equilibrio delle partite vincolate, in modo tale che il flusso di entrata di queste ultime sia sempre in grado di finanziare gli specifici interventi cui sono destinate per disposizione di legge e/o regolamentare o, con un’interpretazione ancora più estensiva, perché lo stesso ente le abbia in modo specifico destinate. Il legislatore dunque, oltre a prevedere la distinzione tra entrate generiche ed entrate a specifica destinazione, introduce per queste ultime un vincolo che deve operare anche in termini di cassa: in concreto, laddove una entrata corrente o di parte capitale abbia un collegamento diretto a specifiche spese, questa entrata deve essere esclusa dall’applicazione del principio di unicità del bilancio, andando a finanziare non più la generalità delle spese ma appunto specifici interventi in modo tale che sia garantita la copertura di cassa nel momento in cui tali interventi avranno la loro manifestazione anche monetaria.
I principi contabili armonizzati
Il principio contabile applicato alla contabilità finanziaria, al punto 10.1, prescrive che “gli enti locali, ai sensi di quanto previsto dall’art. 180, comma 3, lettera d, del TUEL continuano ad indicare al tesoriere, attraverso l’ordinativo d’incasso, l’eventuale natura vincolata dei propri incassi. A riguardo, la riforma ha precisato che devono essere segnalate al tesoriere le riscossioni a destinazione vincolata derivanti da legge, da trasferimenti e da prestiti”.
Il Collegio contabile precisa come, la riforma dei sistemi di contabilità, ha riformulato l’art. 180 del TUEL, prevedendo, al comma 3, lettera d, che l’ordinativo di incasso debba indicare, tra l’altro, “gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, trasferimenti o prestiti”. Inoltre l’art. 195 del TUEL relativo all’utilizzo di “entrate vincolate” prevede che gli enti possano “disporre l’utilizzo, in termini di cassa, delle entrate di cui all’art. 180, comma 3, lettera d) per il finanziamento di spese correnti”.
Al contempo le nuove disposizioni sull’armonizzazione dei sistemi contabili hanno reso più stringenti gli obblighi di rilevazione e verifica delle poste vincolate in termini di cassa. Infatti lo stesso punto 10.1 riporta come unica novità l’obbligo, a decorrere dal 1 gennaio 2015, di contabilizzare nelle scritture finanziarie i movimenti di utilizzo e di reintegro delle somme vincolate di cui all’art. 180, comma 3, lettera d, del TUEL.
L’impianto previsto dal processo di armonizzazione, nei termini appena descritti, definendo in modo più puntuale il concetto di cassa vincolata e le modalità di rilevazione della stessa, prevede anche che gli enti comunichino “formalmente al proprio tesoriere, l’importo degli incassi vincolati alla data del 31 dicembre 2014” al fine di dare avvio alla corretta rilevazione e movimentazione della cassa vincolata nel nuovo regime di contabilità armonizzata.
La Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 31/2015 ha specificato che il vincolo di cassa opera esclusivamente per le “entrate vincolate a destinazione specifica individuate dall’art. 180, comma 3, del TUEL” restando conseguentemente escluse dall’obbligo sia le entrate di cui all’art. 187, comma 3 ter, lett. d, del TUEL che le “entrate con vincolo di destinazione generica”.
I vincoli dei proventi del codice della strada
Dall’esame dei conti dell’ente risultano non vincolate nella cassa dell’ente le entrate relative ai proventi da sanzioni pecuniarie al codice della strada in base alla presunzione che le stesse possano essere qualificate come “entrate a destinazione generica”. Per tale tipologia di entrata il quadro risulta di agevole trattazione.
I proventi da sanzioni per violazioni al codice della strada infatti rispondono ad entrambi i requisiti essendo entrate che la l. 285/92 destina alla realizzazione di specifici interventi che l’ente deve individuare tra quelli elencati, in modo puntuale, dall’art. 208, comma 4. Per le ragioni appena espresse la Sezione non ritiene corretta la metodologia contabile di rilevazione delle poste vincolate in termini di cassa adottata dall’ente (e basata sull’esclusione dei proventi da sanzioni pecuniarie al codice della strada) poiché la stessa non permette di definire l’ammontare complessivo delle entrate vincolate nella destinazione e l’eventuale loro impiego per il pagamento di spese correnti nel corso del 2015 ai sensi dell’art. 195 TUEL. La non corretta quantificazione sopra indicata non consente, inoltre, la valutazione del rispetto dell’art. 222 TUEL.
La grave irregolarità sopra rilevata comporta, una non corretta rappresentazione del fondo di cassa nel conto presentato dal tesoriere dell’ente e allegato al rendiconto della gestione di cui all’art. 226 TUEL.
Tale fenomeno, secondo il Collegio contabile, determina, oltre all’inosservanza dei principi contabili di attendibilità, veridicità e integrità del bilancio, anche violazioni in merito alla gestione dei flussi di cassa e alla loro verificabilità.
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