Necessaria una soluzione legislativa al contrasto interpretativo di società a controllo pubblico

Il contrasto registrato tra le Sezioni Riunite della Corte dei conti (in sede giurisdizionale e in sede di controllo), ha spinto l’Osservatorio del Viminale ad intervenire mediante specifico atto di indirizzo al fine di sollecitare il legislatore ad un intervento chiarificatore, ossia in grado di rimuovere in via definitiva, in merito all’incertezza interpretativa connessa alla nozione di “società a controllo pubblico”.

Il contrasto delle Sezione Riunite

Secondo le Sezione riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale (sentenza n. 16/2019), le disposizioni di cui all’art. 2359 c.c. non sono di per sé decisive al fine di valutare il controllo societario da parte di una pluralità di amministrazioni pubbliche, poiché la norma civilistica “in modo chiaro e univoco individua fattispecie tipiche di controllo operato da una società nei confronti di un’altra società”. Inoltre, la situazione di controllo da parte di amministrazioni pubbliche non può essere presunta in presenza di comportamenti univoci e concludenti ma deve risultare esclusivamente da norme di legge, statutarie o da patti parasociali che, richiedendo il consenso unanime di tutte le pubbliche amministrazioni partecipanti, siano in grado di incidere sulle decisioni finanziarie e strategiche della società. Infatti, la normativa non prevede che gli enti detentori di partecipazioni debbano provvedere alla gestione delle partecipazioni in modo associato e congiunto.

Di contrario avviso le Sezione Riunite in sede di controllo (delibera n.11/2019) secondo cui il Testo unico di società a partecipazione pubblica (d.lgs. n.175/2016) indicherebbe diverse fattispecie di società a controllo pubblico. Da un lato quelle fondate sull’art. 2359 c.c., vale a dire le società in cui una o più amministrazioni (cumulativamente considerate) dispongono della maggioranza dei voti esercitabili in assemblea ordinaria oppure di voti o rapporti contrattuali sufficienti a configurare un’influenza dominante, a prescindere dalla sussistenza di forme coordinate di controllo. Dall’altro lato, al di fuori del perimetro dell’art.2359 c.c., qualora una o più amministrazioni pubbliche esercitano un’influenza dominante sulla società perché – in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali – ne indirizzano le decisioni finanziarie e gestionali strategiche, essendone richiesto necessariamente il consenso.

Le indicazioni dell’Osservatorio

Secondo i tecnici del Viminale tale contrasto di interpretazione potrebbe essere facilmente superato qualora vi sia un processo di unificazione di volontà delle amministrazioni pubbliche partecipanti, stante il vuoto legislativo. In altri termini, per potersi realizzare un coordinamento stabile non può non farsi riferimento a “norme di legge o statutarie o di patti parasociali” – espressamente previsto nella seconda parte della lett. b) dell’art. 2, comma 1) – in assenza del quale non sarebbe riscontrabile alcuna stabilità. Infatti, semplici “comportamenti concludenti” o “maggioranze occasionali” (ancorché ripetute) non valgono a garantire la formazione stabile di soluzioni unanimi e, quindi, a qualificare in modo giuridicamente significativo la società. Se ciò non fosse vero, precisano i tecnici del Viminale, si perviene inevitabilmente a far coincidere il concetto di società a controllo pubblico con quello – diverso – di società a prevalente capitale pubblico (fondato sulla natura, pubblica, della maggioranza del capitale), soluzione questa incompatibile con gli intenti del legislatore.

Conclusioni

In considerazione della rilevanza della questione che potrebbe portare, a seconda dei casi, ad ampliare o restringere la platea del comparto società a controllo pubblico, a seconda della interpretazione fornita, l’Osservatorio sollecita un intervento legislativo al fine di chiarire se rientrino, nella nozione di società a controllo pubblico anche quelle aventi totale o prevalente capitale pubblico frazionato tra una pluralità di amministrazioni nessuna delle quali in grado di esercitare un controllo individuale, ancorché tra le medesime non sussista un vincolo legale, statutario, parasociale o contrattuale e/o comunque un coordinamento formalizzato.