Silenzio-rifiuto ribadito per iscritto: anche il secondo atto va impugnato

Con comunicato del 12/12/2018 il servizio telematico dell’Agenzia delle Entrate rende noto che:

La Ctr di Milano, con la pronuncia n. 3846 del 18 settembre 2018, ha stabilito che il diniego di rimborso Irap, pur tardivo, che assevera un precedente silenzio-rifiuto, ma si basa su un’autonoma istruttoria e motivazione, deve essere impugnato autonomamente dal contribuente, a pena di decadenza.

I fatti di causa

La controversia prende le mosse dall’impugnazione del silenzio-rifiuto di un ufficio lombardo dell’Agenzia delle entrate, in relazione all’istanza di rimborso Irap presentata da una Spa, che sosteneva l’applicabilità alla propria situazione delle deduzioni previste per i datori di lavoro che impiegano personale dipendente a tempo indeterminato, ex articolo 11, lettera a, nn. 2 e 4, Dlgs 446/1997.

Successivamente, al termine dei novanta giorni normativamente previsto per la formazione del “silenzio significativo”, l’Amministrazione notificava alla Spa un provvedimento esplicito di rigetto, con cui esternava le ragioni del diniego della spettanza del rimborso.

Il processo avanti alla Ctp di Milano

La società, tuttavia, ricorreva avverso il solo silenzio-rifiuto.

L’Agenzia delle entrate, nel costituirsi in giudizio, oltre a confermare la propria prospettazione nel merito, in via preliminare eccepiva l’inammissibilità del ricorso, essendosi la società ricorrente limitata a impugnare il silenzio-diniego e non il successivo provvedimento espresso, confermativo del rigetto, che sarebbe, a giudizio dell’Af, divenuto inoppugnabile, rendendo inamovibili gli effetti giuridici prodotti dallo stesso.

La Commissione tributaria provinciale di Milano respingeva il ricorso: in particolare, per quanto non venisse accolta l’eccezione di inammissibilità, i giudici di primo grado ritenevano pienamente integrati i requisiti per l’operatività dell’esclusione e, in definitiva, per la non applicabilità dell’agevolazione richiesta.

La decisione del Tribunale regionale

Successivamente al gravame notificato dalla società e all’appello incidentale dell’ufficio, che insisteva per l’accoglimento dell’eccezione preliminare, veniva investita della decisione la Ctr lombarda.

I giudici lombardi pervengono alla decisione di inammissibilità del ricorso introduttivo della società, all’esito di un articolato excursus argomentativo della legislazione e, soprattutto, della dottrina amministrativa di riferimento in materia di provvedimento amministrativo.

In particolare, la Ctr sottolinea che l’inesauribilità del potere caratterizza la potestà amministrativa e consente alla Pa di esplicare le sue potestà, nel rispetto delle regole che ne disciplinano il legittimo esercizio, anche attraverso una pluralità di provvedimenti successivi a quello che, inizialmente, ha regolato una determinata fattispecie.

Le ragioni dell’inammissibilità del ricorso introduttivo

Secondo il Collegio regionale, in sostanza, “il provvedimento tardivo” (il diniego esplicito) “non è chiamato ad annullare o a revocare un precedente provvedimento – che di fatto manca – ma a confermare o modificare la disciplina del rapporto tra amministrazione e amministrato fatta discendere dal legislatore direttamente dalla condotta materiale (il silenzio) originariamente tenuto dalla p.a..

Per questo, dunque, il provvedimento tardivo non potrà essere correttamente considerato quale provvedimento di secondo grado (annullamento d’ufficio o revoca), ma risulterà l’esito di un nuovo e autonomo procedimento, frutto di una nuova ponderazione di interessi, che dovrà necessariamente essere oggetto di impugnazione da parte del soggetto in capo al quale produce effetti negativi, qualora quest’ultimo voglia evitare il sopraggiungere dell’inoppugnabilità di tali effetti”.

Su queste premesse si instaurano le conclusioni della Ctr meneghina, secondo cui “la mancata impugnazione del provvedimento (tardivo e) confermativo del silenzio-diniego determina il venir meno dell’interesse a ricorrere per il contribuente, il quale non potrebbe ottenere alcun vantaggio concreto dalla rimozione degli effetti del silenzio-rifiuto, essendo questi riprodotti autonomamente dal provvedimento tardivo, della cui legittimità non è in ogni caso dato discutere, non essendo in alcun modo stato tempestivamente impugnato”.

Note conclusive

La decisione in commento prende in considerazione la tipica distinzione tra provvedimento confermativo e atto meramente confermativo.

Quest’ultima categoria dottrinaria, secondo la più seguita prospettazione, si manifesta quando la Pa si limiti a ribadire una propria precedente decisione, senza procedere all’esame della questione.

Diverso è il caso del provvedimento confermativo, in cui l’Amministrazione avvia un nuovo procedimento e forma un apparato motivazionale autonomo, pur confermativo della precedente decisione.

Il diniego esplicito del caso di specie, in particolare, appare a tutti gli effetti un provvedimento confermativo della precedente decisione, o meglio, della disposizione legislativa che qualifica come silenzio-diniego la condotta inerte della Pa.

A detta conclusione, si perviene sia in astratto, poiché il diniego ha costituito la prima esplicita manifestazione di volontà dell’Agenzia delle entrate, sia in concreto, atteso che quest’ultimo provvedimento era dotato di una motivazione espressa e ponderativa dei vari interessi in gioco.

Era onere del contribuente, in definitiva, impugnare anche il provvedimento confermativo di diniego: non avendolo fatto tempestivamente, i suoi effetti sono divenuti inderogabilmente definitivi.