Nessun obbligo del Comune socio di riconoscere un debito fuori bilancio di un proprio Consorzio

A fronte di una situazione di squilibrio di cassa e, in esecuzione di sentenze che avevano visto soccombente un Consorzio idrico, formato da enti locali, il Commissario ad acta nominato del TAR per l’esecuzione della sentenza del pagamento di debiti con l’Enel, aveva proceduto nel modo segue:
a) ha accertato l’indisponibilità delle risorse rivenienti dai fondi di riserva, fondi di cassa e recupero crediti e certificato l’esistenza di un patrimonio netto negativo (disavanzo);
b) ha ripartito il debito pro quota tra gli enti locali partecipanti al Consorzio;
c) ha richiesto ai  comuni soci di provvedere alla copertura dell’obbligazione anche tramite la procedura del riconoscimento dei debiti fuori bilancio;
d) in difetto avrebbe provveduto ad avviare ogni opportuna azione per recuperare le somme dovute anche a titolo risarcitorio.
Avverso la decisione del Consorzio ricorre un Comune socio per violazione dell’art.191, comma 4 lett.b), del TEUL a mente del quale “Con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicita’ stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: … b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all‘articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione …”. In particolare, l’atto impugnato dal Comune si riferisce alla deliberazione del Commissario assunta con i poteri dell’assemblea, con obbligo dei Comuni di procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio attuando un vero e proprio potere sostitutivo dei comuni non consentito dall’ordinamento.

Le motivazioni del Collegio amministrativo

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con la sentenza 30/05/2018 n.3585 ha giudicato il ricorso del comune fondato per le seguenti ragioni:

• il Commissario ha esercitato un potere non riconosciuto dall’ordinamento, ossia riguardante la possibilità di agire in via sostitutiva anche degli organi degli enti locali consorziati che al fine di dare corso al pagamento, ha compiuto modifiche di bilancio a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente;
• l’azione esecutiva è stata, infatti, esercitata dall’Enel nei confronti del Consorzio e non dei singoli enti locali, da cui ne discende che il potere avrebbe dovuto esercitarlo nei soli confronti del Consorzio e non degli enti locali dotati di una soggettività diversa da quella del Consorzio di cui fanno parte;
•  neppure la circostanza che i Comuni consorziati possano eventualmente essere chiamati a rispondere dei debiti del Consorzio oppure a ripianare le sue perdite è sufficiente a far venir meno l’autonomia di soggettività giuridica del Consorzio rispetto ai Comuni.

Secondo il Collegio amministrativo, oltre alla mancanza di un potere nei confronti dei singoli comuni, è da ritenersi inoltre illegittima la richiesta agli stessi del pagamento pro quota mediante il riconoscimento di debiti fuori bilancio.
Avuto riguardo ai debiti fuori bilancio da parte dei comuni nei confronti di enti consorziati, le disposizioni legislative prevedono che tale operazione sia assentibile nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 del TEUL ed il disavanzo derivi da fatti di gestione. Sempre le disposizioni legislative (art.194, comma 3, del TUEL) prevedono che l’ente locale può far ricorso a mutui anche a mutui qualora la deliberazione di Consiglio comunale motivi in modo dettagliato l’impossibilità di utilizzare altre risorse.
La scelta di coprire con mutuo o con altre risorse finanziarie un consorzio in crisi finanziaria, è rimessa in via esclusiva all’ente locale, pertanto la stessa non può essere imposta dal Consorzio, cui spetta esclusivamente la possibilità di ricevere contributi ordinari dagli enti soci e di richiedere, qualora giudicati non sufficienti, contributi aggiuntivi in conto esercizio. Tali contributi aggiuntivi, secondo il Collegio amministrativo, non determinano, in capo all’amministrazione comunale, un obbligo giuridicamente coercibile di pagamento della quota richiesta. In caso di mancato versamento di tale quota aggiuntiva, da parte dei comuni, il consorzio si potrebbe trovare in una situazione di insolvenza che dovrà correttamente gestire con i rimedi previsti dal codice civile per tutelare le ragioni del Consorzio nei confronti dei Comuni. Uno dei rimedi possibili è quello della segnalazione del suo stato di insolvenza con necessità di messa in liquidazione secondo la normativa di riferimento.

Sulla natura dei consorzi

Il Collegio amministrativo ricorda, infatti, come i consorzi tra enti locali, previsti dall’art. 31 del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni, sono costituiti, ai sensi di tale disposizione, secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all’articolo 114 del TUEL, in quanto compatibili. L’art. 114, relativo alle aziende speciali, dice che queste ultime sono enti strumentali dell’ente locale dotato di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale (comma 1) e che (comma 6) l’ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla copertura degli eventuali costi sociali. L’art. 244, comma 2, del TUEL, dettato nel Titolo VIII, dedicato agli Enti locali deficitari o dissestati, stabilisce che le norme sugli enti locali dissestati si applicano solo alle Province e ai Comuni. Ne consegue che i consorzi di enti locali non soggiacciono alla previsione del citato articolo 244, secondo cui l’ente locale va in dissesto quando non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193 del TUEL, nonché con le modalità di cui all’articolo 194 del TUEL per le fattispecie ivi previste (vale a dire ricorso all’indebitamento – art. 202 del TUEL – mediante accensione di mutui passivi per il finanziamento dei debiti fuori bilancio di cui al richiamato articolo 194).

Conclusioni

Le indicazioni conclusive del Collegio amministrativo sono pertanto le seguenti:
a) il consorzio non ha alcun potere di costringere gli enti locali a coprire la sua insolvenza, né di conseguenza può obbligarli al riconoscimento di debiti fuori bilancio per coprire le sue perdite;
b) in caso di insolvenza, per mancata copertura delle spese, non avendo la possibilità di poter dichiarare il dissesto, il Consorzio potrà essere messo in liquidazione secondo le regole stabilite dal codice civile.