La Sezione Autonomie esclude gli incentivi tecnici dal fondo ma restano i dubbi sulla loro corretta contabilizzazione

Sulla questione degli incentivi tecnici la Sezione Autonomie è stata sollecitata in diverse occasioni, dalle Corti regionali, al fine di confermare l’esclusione degli incentivi dai limiti del salario accessorio, dopo due risposte negative alla fine è arrivata quella positiva. Infatti, con la deliberazione 26 aprile 2018 n.6, su sollecitazione della Sezione della Lombardia per una nuova risoluzione della questione di massima, è stata chiamata ad interpretare il nuovo intervento legislativo, contenuto nella legge di bilancio 2018, che ha inserito il comma 5-bis all’art.113 del d.lgs. 50/2016 secondo cui “gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

Il dubbio sul nuovo articolo

Premette il Collegio contabile come la norma non sia chiara lettura, in quanto può prestarsi a interpretazioni divergenti, da un lato potrebbe limitarsi a prescrivere che gli incentivi in esame vanno finanziati dai capitoli di spesa su cui gravano i costi dell’opera, ma senza esplicitare in modo netto la loro esclusione dai tetti posti al salario accessorio, dall’altro lato potrebbe essere diretta ad affermare che gli incentivi per le funzioni tecniche, espletate nelle procedure di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici, non essendo finanziati dal fondo relativo alla contrattazione decentrata, non rientrino più nella spesa di personale soggetta ai limiti. Il Collegio contabile opta per la seconda interpretazione, anche in considerazione del fatto che gli incentivi per funzioni tecniche sono, per loro natura, estremamente variabili nel corso del tempo e, come tali, difficilmente assoggettabili ai limiti di finanza pubblica a carattere generale, che hanno come parametro di riferimento un predeterminato anno base (non superamento degli importi stanziati nell’anno 2016). Pertanto, conclude il Collegio contabile, la norma inserita dal legislatore non potendo essere annoverata nell’ambito delle norme di interpretazione autentica, non potrà che valere per il futuro, ossia dalla data di vigenza della legge di bilancio 2018 (ossia dal 01/01/2018), con esclusione di qualsiasi effetto retroattivo. Si ricordi, inoltre, come per essere operativa la norma essa deve essere obbligatoriamente collegata ad un regolamento dell’ente che si basi sui criteri di distribuzione degli incentivi definiti in sede di contrattazione decentrata. Sul punto la Corte di Cassazione (sentenza n.13937/2017) ha stabilito i seguenti principi:

a) in mancanza di criteri definiti in delegazione trattante nessun incentivo potrà essere reclamato dal dipendente a fronte della riserva alla contrattazione collettiva (art.45 del d.lgs.165/2011);
b) la definizione dei criteri sulla ripartizione degli incentivi determina il diritto soggettivo all’incentivo e, in caso di inerzia dell’amministrazione nell’approvazione del regolamento, il dipendente potrà reclamare il citato incentivo quale perdita di chance;
c) dalla data di approvazione del regolamento le attività espletate potranno essere remunerate dall’amministrazione a valere sulle risorse presenti nel fondo risorse finanziarie creato sugli accantonamenti delle singole opere pubbliche, servizi o forniture.

In conclusione, la non retroattività della norma impone che tutti gli stanziamenti effettuati sulle opere pubbliche a partire dal 01/01/2018 potranno essere considerati fuori dai vincoli del salario accessorio, mentre tutte le opere pubbliche, servizi e forniture le cui attività sono state svolte dalla data di approvazione del d.lgs.50/2016 fino al 31/12/2017 dovranno essere soggette ai limiti di crescita del salario accessorio in presenza di un regolamento formalmente approvato dall’ente locale.

I dubbi contabili

Risolta la questione sull’esclusione degli incentivi tecnici dai limiti di crescita del fondo decentrato, nascono i primi dubbi sulla corretta contabilizzazione di tali incentivi, gravando gli stessi su risorse autonome e predeterminate del bilancio diverse dalle risorse ordinariamente rivolte all’erogazione di compensi accessori al personale. Sul punto la Sezione Autonomie precisa che, pur permanendo l’esigenza di chiarire le specifiche modalità operative di contabilizzazione, la novella impone che l’impegno di spesa, ove si tratti di opere, vada assunto nel titolo II della spesa, mentre, nel caso di servizi e forniture, deve essere iscritto nel titolo I, ma con qualificazione coerente con quella del tipo di appalti di riferimento.

Su tale questione appare opportuno soffermarsi su alcune indicazioni formulate dai giudici contabili, dalla Ragioneria generale dello stato e dalla Commissione ARCONET.

Le indicazioni del MEF, del Collegio contabile e di ARCONET

La Ragioneria Generale dello Stato, in risposta ad una domanda a suo tempo formulata sulla corretta contabilizzazione degli incentivi tecnici, a seguito della nuova codifica SIOPE, rispondeva nel modo seguente: “Le spese relative all’acquisizione od alla costruzione di beni immobili, codificabili con i codici Siope previsti per le voci del Titolo 2, devono essere comprensive, in base alla Legge n.109/94, di tutte le spese contenute nel quadro economico di progetto, incluse le forme di incentivazione per il personale dell’Amministrazione aggiudicatrice e gli oneri riflessi. I compensi vengono erogati al personale, a titolo di incentivo alla progettazione, utilizzando il codice gestionale di spesa 1103 “Altre competenze ed indennità accessorie per il personale a tempo indeterminato”, od il codice 1104 “per il personale a tempo determinato”. Pertanto, al fine di compensare la duplicazione di registrazione contabile, l’ente deve utilizzare il codice di entrata 3516 “Recuperi vari” (oppure il codice 2516, nel caso di comunità montane, comunità isolane ed altri enti locali indicati dall’articolo 2 del D.Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000), appositamente identificato per le operazioni di regolarizzazione contabile”. Tuttavia, sulla base delle argomentazioni sviluppate, l’importo da inserire nel codice gestionale di spesa 1103, va scorporato degli oneri assistenziali e previdenziali codice gestionale 1111 e degli oneri fiscali (IRAP) codice gestionale 1701.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, Deliberazione 09/02/2018 n.9 ha precisato come dall’esame del glossario Siope, vigente per gli enti territoriali a decorrere dal 2018, emerge che: “i compensi a titolo di incentivo alla progettazione devono essere erogati al personale utilizzando gli appositi codici di spesa previsti per la spesa di personale” e che “le entrate riguardanti i compensi erogati al personale concernenti la realizzazione di attività di progettazione finalizzate ad un investimento diretto, registrate sia tra gli investimenti diretti sia tra le spese di personale, devono essere oggetto di regolazione contabile con gli incentivi di progettazione impegnati tra gli investimenti diretti, in modo da consentire l’effettivo pagamento della spesa sui capitoli del bilancio relativi alla spesa del personale”.

Infine, nella riunione del 19 ottobre 2016 la Commissione ARCONET in risposta al quesito dell’ANCI circa la corretta contabilizzazione degli incentivi tecnici, ha precisato che la loro contabilizzazione soggiace alla seguente normativa:

• 113, comma 1, D.Lgs 50/2016 – Gli oneri inerenti alle attività tecniche degli investimenti fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, iscritti al titolo secondo della spesa, “spese di investimento”;
• 113, comma 2, D.Lgs 50/2016 – A valere su tali stanziamenti, è costituito un fondo risorse finanziarie, pari al 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara, destinato alle funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attivitaà di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformita’, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti;
• 113, comma 3, D.Lgs 50/2016 – L’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale.

Sulla base di tali elementi di valutazione, la Commissione concorda nel ritenere che, se riguardanti spesa di investimento, le risorse del fondo destinate agli incentivi al personale sono stanziate nel titolo secondo della spesa, nelle unità elementari di bilancio previste per la realizzazione dei singoli lavori. Se tali stanziamenti riguardano spese di investimento previste dall’articolo 3, comma 18, lett. d) della legge 350/2003 (ossia “gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale”) possono essere finanziati da debito.

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