Possibilità acquisizioni immobili, ai sensi dell’art. 12, comma 1 ter, D.L. n. 98/2011
Il Servizio Affari Istituzionali e Locali, Polizia Locale e Sicurezza del Sistema delle Autonomie Locali della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, in data 04/05/2016 pubblica la risoluzione al seguente quesito posto da un Comune.
Il Comune, proprietario di un terreno edificabile, sul quale insiste un edificio che necessiterebbe di importanti lavori di ristrutturazione, ha ricevuto proposta, da parte del proprietario di un terreno adiacente, di un accordo avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del terreno e dell’edificio comunali in cambio dell’acquisto del diritto di proprietà su immobili che verranno realizzati su una superficie inclusiva del terreno comunale di cui trattasi, nell’ambito di un piano di riqualificazione urbana dell’area. Il Comune precisa che l’operazione avverrebbe senza ulteriori spese, e chiede se la stessa sia possibile ai sensi della normativa vigente, in particolare avuto riguardo ai vincoli posti dall’art. 12, comma 1 ter, D.L. n. 98/2011[1].
L’art. 12, comma 1 ter, richiamato dall’Ente prevede che, a decorrere dall’1 gennaio 2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio[2].
Nel quadro di questo regime vincolistico di acquisti immobiliari, il Comune prospetta un’operazione di acquisizione di immobili dietro trasferimento di sue proprietà immobiliari: detta operazione sembrerebbe presentare i caratteri della permuta, per cui si espongono alcune considerazioni, in generale, sulle condizioni che rendono legittima detta modalità di acquisizione di immobili, stante le previsioni di cui all’art. 12, comma 1 ter, D.L. n. 98/2011, ed in particolare sulle condizioni che integrano la permuta di cosa presente con cosa futura, visto che i locali che acquisirà il comune non sono ancora esistenti[3].
In ordine alla possibilità di effettuare operazioni di permuta immobiliare, da parte degli enti locali, nel quadro della disciplina vincolistica richiamata, la Corte dei conti ha distinto la fattispecie della permuta pura da quella della permuta con conguaglio di prezzo a carico dell’ente territoriale. La permuta pura costituisce un’operazione finanziariamente neutra e pertanto non rientra nell’ambito di applicazione del comma 1 ter dell’art. 12, D.L. n. 98/2011, nel presupposto dell’effettiva coincidenza di valore, idoneamente accertata, fra i beni oggetto di permuta. Per contro, nell’ipotesi in cui l’operazione comprenda il versamento, da parte dell’ente territoriale, della differenza di valore fra i beni oggetto della permuta, con conseguente qualificazione dell’operazione non in termini di neutralità finanziaria, si ricade nell’alveo di applicazione del comma 1 ter in argomento[4].
La distinzione tra permuta pura e permuta non a parità di prezzo, ovvero con erogazione in denaro a conguaglio da parte dell’amministrazione – osserva il magistrato contabile – è operata oltre che dalla giurisprudenza contabile anche dallo stesso legislatore, che ha espressamente disposto la non applicabilità del previgente art. 12, comma 1 quater, DL n. 98/2011, tra l’altro, alle permute a parità di prezzo (art. 10 bis, c. 1, DL n. 35/2013, richiamato)[5]. Per cui, si impone all’ente locale una puntuale quantificazione del valore di quanto sarà oggetto della permuta al fine di garantire l’effettiva parità di prezzo richiesta dalla norma[6].
Nel caso in esame, viene in considerazione il trasferimento di un terreno edificabile, con l’edificio che vi insiste, di proprietà del Comune, in cambio dell’acquisizione di locali ancora da realizzarsi, e dunque potrebbe configurarsi, al ricorrere di determinate circostanze che si vanno ad esporre, la fattispecie della permuta di cose future.
La Corte dei conti Marche ha preso in esame la possibilità della permuta di cose future, nell’anno 2013, ai sensi del previgente art. 12, comma 1 quater, DL n. 98/2011, prima che intervenisse l’interpretazione autentica operata dal D.L. n. 35/2013, ed ha concluso, in quella sede, per l’inclusione della fattispecie della permuta nella norma di divieto di acquisto[7].
Posto che, a seguito dell’interpretazione autentica suddetta, è stato risolto (in senso positivo), sul piano legislativo e giurisprudenziale, il dubbio sull’esclusione delle operazioni di permuta pura dalla normativa limitativa di cui al previgente comma 1 quater dell’art. 12, DL n. 98/2011[8], e dunque da quella, meno incisiva, di cui al vigente comma 1 ter, appaiono utili le considerazioni della Corte dei conti Marche sulla configurabilità della permuta di cosa futura, al fine di escluderla dal campo di applicazione del divieto di acquisto di cui al comma 1 ter in argomento.
Al riguardo, la Corte dei conti Marche richiama le riflessioni della Corte di cassazione, secondo cui la fattispecie della permuta di cosa presente con cosa futura si può constatare soltanto dopo un’attenta interpretazione della reale volontà delle parti nel caso concreto.
E così, la Suprema Corte, muovendo dalla effettiva volontà delle parti nella fattispecie dedotta in giudizio, ha sostenuto che il contratto con cui una parte cede all’altra la proprietà di un’area edificabile, in cambio di un appartamento sito nel fabbricato che sarà realizzato sulla stessa area a cura e con mezzi del cessionario, integra gli estremi del contratto di permuta tra un bene esistente ed un bene futuro, qualora il sinallagma negoziale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura. È il caso di osservare che nella stessa sentenza la Corte di cassazione ha utilizzato il principio espresso per escludere l’applicabilità della permuta nella fattispecie dedotta in giudizio, in quanto il sinallagma contrattuale non consisteva nel trasferimento immediato e reciproco del diritto di proprietà attuale del terreno e di quello futuro sul fabbricato, ma si articolava in due distinti contratti, vendita con effetti reali immediati del terreno e promessa di vendita, con effetti obbligatori, con la quale le parti si impegnavano a stipulare un successivo contratto per l’alienazione di una parte del fabbricato da costruire[9].
Ed ancora, in altra sede, la Corte di cassazione ha affermato che la cessione di un’area edificabile in cambio di un appartamento sito nel fabbricato realizzato a cura e con i mezzi del cessionario può integrare tanto gli estremi della permuta tra un bene esistente ed un bene futuro quanto quelli del negozio misto caratterizzato da elementi propri della vendita e dell’appalto, ricorrendo la prima ipotesi qualora il sinallagma contrattuale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura (l’obbligo di erigere il manufatto collocandosi, conseguentemente, su di un piano accessorio e strumentale), verificandosi la seconda ove, al contrario, la costruzione del fabbricato assuma rilievo centrale all’interno della convenzione negoziale, e l’alienazione dell’area costituisca solo il mezzo per pervenire a tale obiettivo primario delle parti[10].
Alla luce delle considerazioni esposte, l’operazione prospettata dal Comune può assumere i caratteri della permuta di cosa presente con cosa futura se la volontà espressa dalle parti sia nel senso di trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura, che sarà acquisita nel momento in cui verrà ad esistenza (artt. 1555 e 1472 c.c.), ed appare consentita, ai sensi del comma 1 ter, dell’art. 12, DL n. 98/2011, soltanto qualora vi sia la corrispondenza di valore tra gli immobili comunali ceduti (terreno ed edificio) e gli immobili futuri che acquisirà il Comune, senza conguaglio di prezzo a suo carico (permuta pura).
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[1] Sull’applicazione dell’art. 12, comma 1 ter, in argomento, ali enti locali del Friuli Venezia Giulia, v. parere di questo Servizio n. 676/2015, consultabile all’indirizzo web: http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/Servizi/pareri/
[2] Attualmente non è più vigente la norma imperativa che vietava l’acquisto di beni immobili, nell’anno 2013, da parte delle pubbliche amministrazioni, contenuta nel comma 1 quater dell’art. 12, D.L. n. 98/2011, introdotto dall’art. 1, c. 138, L. n. 228/2012. Detto comma 1 quater era stato oggetto di una norma di interpretazione autentica (art. 10 bis, c. 1, D.L. n. 35/2013), al fine di escludere espressamente dall’ambito di applicabilità del divieto ivi contenuto, tra l’altro, le permute ‘a parità di prezzo’ (cfr. Corte dei conti. sez. contr. Lombardia, deliberazione 5 marzo 2014, n. 97).
[3] Ai sensi dell’art. 1552 c.c., ‘La permuta è il contratto che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all’altro’.
Per quanto concerne, in particolare, la permuta di cosa presente con cosa futura, la stessa è possibile in forza del rinvio alla disciplina della vendita operato per la permuta dall’art. 1555 c.c., con conseguente applicazione dell’art. 1472 c.c., disciplinante la vendita di cose future, la cui proprietà si acquista non appena vengano ad esistenza. Infatti, la vendita di cosa futura si configura quale vendita con effetti reali differiti, in quanto il trasferimento del bene futuro avverrà solo con la sua venuta ad esistenza.
[4] Cfr. Corte dei conti Lombardia, n. 97/2014, cit.. Nello stesso senso, C. conti Lombardia, deliberazione 23 aprile 2013, n. 162, secondo cui il tenore letterale del comma 1 ter dell’art. 12, DL n. 98/2011, rivela l’inapplicabilità delle prescrizioni ivi contenute ai casi di permuta pura, o al massimo laddove sia previsto un conguaglio, da erogarsi però a carico del privato; diversamente, si rientrerebbe all’interno della norma interdittiva. Conformi, C. conti Lombardia, deliberazione 23 aprile 2013, n. 164, e C. conti Lombardia, deliberazione 7 maggio 2013, n. 193, richiamate da C. conti Lombardia 24 settembre 2015, n. 310.
[5] C. conti, sez. contr. Piemonte, 30 ottobre 2014, n. 203.
[6] C. conti, sez. contr. Piemonte, 18 giugno 2013, n. 236.
[7] Corte dei conti, sez. contr. Marche, 12 febbraio 2013, n. 7.
[8] Corte dei conti Piemonte n. 236/2013 e n. 203/2014, citt..
[9] Cass. civ., sez. I, 22 dicembre 2005, n. 28479.
[10] Cass. civ., sez. I, 21 novembre 1997, n. 11643, secondo cui l’indagine sul reale contenuto delle volontà espresse nella convenzione negoziale spetta al Giudice di merito.
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