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Il corretto iter per l'approvazione delle transazioni da parte dell'ente locale

V. Giannotti (19/6/2017)

Ancora dubbi, da parte degli enti locali, sulla possibilità di transigere una controversia, sia in merito alla differenza con i debiti fuori bilancio, sia, infine, quale organo è competente ad impegnare l’amministrazione. In un recente articolo pubblicato su questa rivista (Transazioni e debiti fuori bilancio. Gli indirizzi dei magistrati contabili 19/05/2017), i magistrati contabili pugliesi avevano precisato come una sentenza già divenuta esecutiva non possa degradare a successiva transazione, a meno di non eludere un precetto normativo, codificato dall’art. 194 del TUEL, il quale impone il suo riconoscimento al Consiglio Comunale, senza che questi abbia alcuna possibilità di effettuare valutazioni sulla loro possibile utilità e/o arricchimento per l’ente, rappresentando tale riconoscimento un atto vincolato e obbligatorio. Una volta riconosciuto il debito la relativa deliberazione deve essere trasmessa alla Procura della Corte dei conti, la quale potrebbe rilevare un possibile danno erariale qualora si sia in presenza di due elementi: l’antigiuridicità dell’agire amministrativo, che ha dato origine al contenzioso, determinando la conseguente soccombenza nelle diverse forme della condanna al risarcimento ovvero dell’accordo con funzione transattiva e l’atteggiamento processuale tenuto dall’amministrazione pubblica, negligentemente passivo oppure temerariamente attivo, che abbia aggravato il danno. Sul punto, evidenziavano i giudici contabili, come non fosse possibile attivare la transazione su un debito nascente da sentenza esecutiva divenuta definitiva, in quanto l’ente locale, in tale ipotesi risulterebbe privo della capacità di disporre dei diritti che formano oggetto della lite (art.1966 del Codice civile), con conseguente nullità della transazione (Cass. Civ., Sez.III, 30 gennaio 1990, n.635).
Ora, al di fuori delle citate ipotesi, un Comune intende effettuare una transazione con il fornitore, a fronte di mancati impegni di spesa nel tempo, pur essendo dovuti al citato fornitore gli importi reclamati, al fine di evitare che il contenzioso giudiziario sfoci in un possibile debito fuori bilancio, chiede a tal riguardo ai magistrati contabili:
a) se la transazione consistente nell’eliminazione degli interessi moratori con ripartizione di pagamento in più esercizi finanziari, sia di natura diversa dall’iter previsto per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio;
b) se l’approvazione del bilancio, da parte del Consiglio Comunale, ove siano stati inseriti le citate spese coperte dalla transazione siano o meno sufficienti, ovvero se sia necessario una possibile pronuncia nel merito.

Le indicazioni dei magistrati contabili

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, con le deliberazione 25/05/2017 n.80 risponde alle domande poste dal Sindaco, evidenziando come la transazione, per giurisprudenza contabile consolidata, sia fattispecie diversa dal debito fuori bilancio in quanto non espressamente richiamata tra le ipotesi previste dall’art.194, comma 1, del TUEL. La magistratura contabile, in moltissime occasioni, si era spesa evidenziando come le ipotesi previste dal legislatore siano tipizzate e come tali insuscettibili di possibili ampliamenti. Precisa il Collegio contabile, come a differenza dei debiti fuori bilancio gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Ne deriva che l’ente locale, in tali casi, si trova nelle condizioni (ed ha l’obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL e di correlare ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi.
In merito alla competenza del Consiglio comunale, evidenzia il Collegio come il dettato dell’art. 42, comma 2 lett. i) del TUEL, espressamente riserva al Consiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di “… spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo …”. D’altra parte, nel caso di specie, interessando l’atto transattivo operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale.

Il corretto iter per l'approvazione della transazione

Il Collegio contabile, in merito al corretto iter che debba essere osservato per l’approvazione della transazione rinvia, condividendole, alle osservazioni di altri Collegio contabili e, in modo particolare della Sezione regionale di controllo per l’Umbria, la quale con la deliberazione n. 123/PAR/2015 ha indicato, in modo esaustivo, alcuni dei principi applicabili alle pubbliche amministrazioni che intendono stipulare contratti di transazione. I magistrati umbri avevano precisato i seguenti principi:

  • gli Enti pubblici possono di norma transigere le controversie delle quali siano parte ex art 1965 c.c.;
  • i limiti del ricorso alla transazione da parte degli Enti pubblici sono quelli propri di ogni soggetto dell’ordinamento giuridico, e cioè la legittimazione soggettiva e la disponibilità dell’oggetto, e quelli specifici di diritto pubblico, e cioè la natura del rapporto tra privati e pubblica Amministrazione e, soprattutto, la migliore cura dell’interesse intestato all’Ente;
  • la scelta se proseguire un giudizio o addivenire ad una transazione rappresenta una scelta discrezionale della PA non soggetta a sindacato giurisdizionale, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l’azione amministrativa;
  • ai fini dell’ammissibilità della transazione è necessaria l’esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese confliggenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata;
  • la transazione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili (art 1966, co 2 c.c.) e cioè, secondo la prevalente dottrina e giurisprudenza, quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale;
  • requisito essenziale dell’accordo transattivo disciplinato dal codice civile (artt. 1965 e ss. C.c.) è, in forza dell’art 1321 dello stesso codice, la patrimonialità del rapporto giuridico;
  • costituisce transazione solo quell’accordo che cade su un rapporto che, oltre a presentare, almeno nell'opinione delle parti, carattere di incertezza, è contrassegnato dalla reciprocità delle concessioni;
  • per gli Enti territoriali non è previsto un particolare iter procedimentale per gli atti di transazione, ma, ove il medesimo sia dotato di una propria avvocatura, sarebbe opportuno che questa fosse investita della questione in analogia a quanto prevede per le Amministrazioni dello Stato l’art. 14 del R.D. n. 2440/1923 (legge di contabilità generale).

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