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Leasing immobiliare in costruendo: le linee guida delle sezioni riunite

Con la deliberazione n. 49 del 16 settembre, diffusa ieri, la magistratura contabile chiarisce una serie di quesiti.

Che sono:

a) in relazione al leasing immobiliare in costruendo, la definizione dell’indebitamento ammesso per la pubblica amministrazione, delineata dall’art. 3, comma 17 della legge 350/2003, ha carattere tassativo?

L’art. 3, comma 17 della legge 350/2003 che stabilisce nei confronti degli enti locali quali operazioni finanziarie costituiscono indebitamento, può ritenersi riferito, nelle parole “assunzione di mutui”, anche allo schema di contratto misto del leasing.

b) in relazione al leasing immobiliare in costruendo, l’indicazione delle spese di investimento, delineata dall’art. 3, comma 18, della legge 350/2003, ha carattere tassativo? L’elenco contenuto nell’art. 3, comma 18, della legge 350 del 2003 declina le tipologie di spese di investimento ammesse. Il richiamo al sesto comma dell’art. 119 della Costituzione contenuto nel citato comma ( “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”) sembra voler delimitare, mediante elencazione tassativa, il novero delle spese che sono destinate ad incidere sulla dotazione patrimoniale degli enti. Sussiste una correlazione tra le spese di investimento, come indicate dall’art. 3, comma 18, e l’elencazione di cui all’art. 3, comma 17, della stessa legge, ove si contemplano le operazioni di indebitamento ammesse per la pubblica amministrazione. Tra le spese da considerare investimenti è annoverato anche sub c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; casistica nella quale ben si inquadra la fattispecie in esame relativa alla realizzazione di un impianto fotovoltaico. Pertanto non è necessario compiere alcuno sforzo interpretativo per affermare che l’opera in questione può essere considerata una forma d’investimento. Alla luce di quanto sopra esposto gli oneri per il leasing immobiliare in costruendo rientrano tra le forme di indebitamento e sono classificabili tra le spese di investimento nei casi in cui l’opera che si costruisce è riconducibile all’elencazione di cui al comma 16 18 dell’art. 3 della legge 350 del 2003.

c) alla luce della risposta alle domande che precedono, gli oneri per  il leasing finanziario immobiliare in costruendo rientrano tra le forme di indebitamento e nelle spese di investimento ammesse dalla legge?

Gli oneri per il leasing finanziario immobiliare in costruendo rientrano tra le forme di indebitamento e nelle spese di investimento ammesse dalla legge alle condizione precisate nei punti che seguono.

d) gli oneri per il leasing finanziario immobiliare in costruendo rientrano tra le forme di indebitamento e nelle spese di investimento ammesse dalla legge, anche nel caso in cui il Comune si faccia carico di un’operazione finanziaria in favore di una società totalmente partecipata? Anche nel caso in cui il Comune si faccia carico di un’operazione finanziaria in favore di una società totalmente partecipata affidando, quale attività istituzionale, l’incarico per la fornitura, compresa la progettazione, la realizzazione e la successiva gestione di un parco fotovoltaico connesso alla rete, l’operazione non pare porsi in contrasto con i limiti suddetti. Resta da stabilire se gli oneri per il leasing finanziario immobiliare debbano essere direttamente imputati alla gestione dell’ente locale. Tale quesito potrà essere risolto solo considerando in concreto l’operazione effettuata; infatti, laddove si ritenga che l’intermediazione attraverso una società totalmente partecipata sia stata surrettiziamente effettuata per sottrarre l’ente al rispetto di vincoli di finanza pubblica, gli effetti dovranno essere in sostanza ricondotti alla responsabilità finanziaria e patrimoniale del Comune.

e) sussiste l’obbligo per l’amministrazione di verificare la sussistenza, oltre che delle condizioni formali e sostanziali per l’accesso al leasing, anche dei requisiti previsti dalla determinazione Eurostat in data 11 febbraio 2004 sui partenariati pubblico-privati? Il leasing immobiliare per la realizzazione di opere pubbliche costituisce un’opportunità di coinvolgimento di capitali privati, sempre che vengano mantenute ferme le caratteristiche essenziali del contratto, che la realizzazione riguardi un’opera suscettibile di proprietà privata e che l’ente pubblico abbia la facoltà di riscattare il bene al termine del contratto. I requisiti previsti dalla determinazione Eurostat in data 11 febbraio 2004 sui partenariati pubblico-privati mirano allo scopo di discriminare tra le operazioni di partenariato pubblico-privato che hanno incidenza sul debito pubblico, e quelle che realizzano forme proprie di collaborazione; il leasing finanziario nel quale non ricorrano gli aspetti tipici del partenariato costituisce una forma di indebitamento. Poiché il leasing immobiliare in costruendo è una modalità di realizzazione di infrastrutture pubbliche secondo schemi di partenariato pubblico-privato l’amministrazione è tenuta a verificare la sussistenza, oltre che delle condizioni formali e sostanziali per l’accesso al leasing, anche di tali criteri. Ciò al fine di stabilire i connotati dell’operazione e valutarne la complessiva convenienza. La finalità dei criteri dettati da Eurostat è comunque quella di evidenziare le componenti dell’indebitamento 17 della pubblica amministrazione. In tal modo, peraltro, è anche possibile trarre elementi per porre in essere i test di convenienza tecnico-economica e scongiurare eventuali elusioni dei vincoli di finanza pubblica; infatti prima di ricorrere al leasing immobiliare in costruendo l’ente deve effettuare approfondite valutazioni in termini di analisi costibenefici che sono state bene evidenziate dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia nel parere n. 1139 del 2009.

f) i canoni di leasing immobiliare in costruendo debbono essere contabilizzati come spesa di investimento?

I canoni di leasing immobiliare in costruendo possono essere considerati come spesa di investimento, laddove sia prevista la facoltà di riscatto e questa venga successivamente esercitata; infatti, di norma, è particolarmente conveniente o addirittura necessario per l’amministrazione, al termine del periodo previsto dal contratto, esercitare il diritto di riscatto. Anche se solo in tale momento l’opera costruita entra a far parte del patrimonio dell’ente è possibile considerarne gli effetti finanziari sin dal momento della consegna che costituisce il momento dal quale la pubblica amministrazione ne trae vantaggio. Alla stregua di quanto precisato nel punto b) tali spese possono essere quindi considerate di investimento e contabilizzate secondo i dettami del “metodo finanziario” descritto nel criterio contabile internazionale riprodotto nello “IAS 17”.

g) la quota interessi dei canoni di un’operazione di leasing finanziario in costruendo va ad incidere sul limite di indebitamento stabilito dall’art. 204 del d. lgs. 267/2000? Il canone di leasing racchiude in sé una serie di componenti tra le quali una quota inerente agli aspetti finanziari dell’operazione; alla luce di quanto precisato nei punti b) e f) la quota interessi di un’operazione di leasing finanziario in costruendo va ad incidere sul limite di indebitamento stabilito dall’art. 204 del d.lgs. 267/2000.

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