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Controlli di regolarità amministrativa ed indizî di evidente problematicità
1. Introduzione
L’art. 3, comma 1, lett. d) del d.l. 10.10.2012, n. 174, in corso di conversione, ridisegna la mappa dei controlli interni negli enti locali. La tematica è di segnalato interesse. Soprattutto in relazione a ciò cui essa è preordinata: la garanzia della legittimità, della correttezza, della coerenza e del buon andamento dell’azione amministrativa. Ad esso si assomma l’ulteriore intervento legislativo in materia di prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Se ne occupa l’art. 1, commi 7, 8 e 9 della legge 6.11.2012, n. 190. Il quale prevede l’individuazione di soggetti responsabili (il segretario generale, salvo motivata scelta differente), la predisposizione di piani di prevenzione della corruzione e la specificazione di azioni da intraprendere in materia.
Tralasciando qui le azioni legislative in materia di prevenzione dei fenomeni corruttivi, intendiamo appuntare la nostra attenzione sul controllo di regolarità amministrativa disciplinato dall’art. 147-bis del d.l. 18.8.2000, n. 267, nel testo modificato dall’art. 3, comma 1, lett. d) del d.l. 10.10.2012, n. 174. Il tutto non senza una sottolineatura che accomuna i due ámbiti di intervento legislativo: la necessità di attuare specifici interventi di riorganizzazione della struttura degli enti locali, in assenza dei quali nessuna delle azioni in argomento può essere intrapresa.
2. Evidenti indizî di fretta e di confusione logico-giuridica
Controllo di regolarità amministrativa: ecco una formula brachilogica che può significare tutto o niente. E che, per giunta, evidenzia la necessità di attuare nell’impianto legislativo un propedeutico raccordo fra le fonti di regolazione. Il perché è presto detto: l’art. 147-bis, commi 1 e 2 del d.l. 18.8.2000, n. 267, nel testo modificato dall’art. 3, comma 1, lett. d) del d.l. 10.10.2012, n. 174 esprime un dato incoerente in sé, per ciò che è.
Ecco un evidente e reiterato frutto-della-fretta, al quale il legislatore dello stato di emergenza ha abituato gli esegeti del diritto degli ultimi due anni. Come ciò sia possibile non è difficile da dimostrare. Da un lato, secondo l’art. 147 bis, comma 1 della fonte di regolazione “il controllo di regolarità amministrativa […] è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. […]”. Per contro, secondo il suo comma successivo, “il controllo di regolarità amministrativa […] è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e regolarità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, gli atti di accertamento di entrata, gli atti di liquidazione della spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento”.
Ora, che la normativa in materia di controlli di regolarità amministrativa sia a dire poco monca emerge con tutta evidenza, osservando che l’art. 97, comma 2 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 prevede che: “il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”. Questa disposizione normativa, da un lato, non è affatto neutra per l’impianto di un efficace sistema di controllo di regolarità amministrativa e, dall’altro, svela l’ingenuità in cui è incappato il legislatore autunnale nel confinare una tale forma di controllo al mero intervento successivo, peraltro circoscritto a verifiche a campione e solo su determinate tipologie di atti. Come dire, un controllo in punta di piedi che produce effetti insoddisfacenti: per il comma 3 della fonte dei regolazione, infatti, “le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente […] ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale” [e a quello provinciale?].
La verità è che il controllo successivo di regolarità amministrativa è un vero e proprio pasticcio. Anzi, non è un controllo purchessia, ma solo un mero intervento ex post dai contorni indefiniti e persino imbarazzanti. In primo luogo, esso non è un controllo, perché manca completamente di sanzione, a meno che la sanzione non sia la preordinazione alla valutazione, il che è un po’ poco. In secondo luogo, esso non è neppure annoverabile fra le forme di controllo collaborativo, perché non interviene con finalità propedeutiche nella fase precedente all’adozione dell’atto dell’ente locale: al dirigente esso può interessare solo per attivare improbabili forme fantasiose di autotutela, magari tardiva e fonte di sicuri problemi. Insomma, esso è piú propriamente un vero e proprio aborto giuridico e della peggior specie. Un pasticcio dagli esiti imbarazzanti, e dai contenuti autocontraddittorî.
Un pasticcio dagli esiti imbarazzanti perché può portare al paradossale risultato di sollevare ex post problemi sull’azione amministrativa già avviata o peggio ancóra ormai conclusa da tempo e di fatto non piú modificabile. Pasticcio, inoltre, perché l’errore dell’azione amministrativa viene formalizzato in referti che sono portati all’attenzione dell’organo consiliare, il cui intervento non appare possibile alla luce delle sue competenze. Pasticcio, ancóra, perché quando i referti sono portati all’attenzione dei revisori dei conti se ne palesa l’inutilità; e per contro il loro invio all’organo di valutazione della performance è davvero un po’ poco. Pasticcio, infine, perché può generare conflitto – e della peggior specie – all’interno dell’ente locale, rendendo indecidibile la sua azione.
Un intervento dai contenuti autocontraddittorî perché il segretario generale dell’ente locale non può dimenticare che assicurare la legittimità dell’azione amministrativa è un suo fondamentale ed ineludibile cómpito. Azione amministrativa che deve essere apprezzata nella sua globalità poiché assoggettata al principio di legalità ex art. 97, comma 1 Cost. Il che ne impone il costante e continuo confronto con le fonti di regolazione e con le fonti interne nelle quali si esplica l’autonomia dei comuni e delle province. Ossia proprio con quei paradigmi normativi cosí bene elencati dall’art. 97, comma 2 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267.
Se il controllo successivo delineato dall’art. 147 bis, commi 1 e 2 del d.l. 18.8.2000, n. 267, nel testo modificato dall’art. 3, comma 1, lett. d) del d.l. 10.10.2012, n. 174 è un vero e proprio monstre giuridico, allora ineludibili sono gli interventi ortopedici. Il più evidente dei quali è demandare al segretario generale dell’ente locale non già un controllo successivo su atti e provvedimenti la cui conformità a legge, statuto e regolamenti egli dovrebbe avere ben presente ex ante. L’antidoto è dunque imporre ad ogni ente locale di munirsi di una raccolta certificata degli atti e dei provvedimenti che esso stesso adotta, la cui regolarità amministrativa, o meglio la legittimità dei quali sia accertata ex ante. Raccolta certificata ed assoggettata a verifica ed aggiornamento dinamico, alla cui predisposizione far collaborare, in relazione alle loro competenze ratione materiae, tutti i dirigenti dell’ente, sotto il coordinamento del segretario generale, quale garante supremo della legittimità dell’azione amministrativa.
Cosí impostato, il controllo di regolarità amministrativa ha un’evidente efficacia orientativa ex ante dell’azione dell’ente locale, e rende del tutto inutile ogni forma di verifica ex post. D’altro canto, l’azione amministrativa non ha affatto bisogni di imbarazzanti verifiche interdittive, successive e meramente eventuali, ma solo di una guida efficace fondata sulla conoscibilità degli strumenti utili per attuarla nel migliore dei modi.
Cosí impostato, il controllo di regolarità amministrativa non è affatto una forma di controllo, ma piú semplicemente un modo di dare attuazione alla funzione di collaborazione che il segretario generale dell’ente locale deve agli organi dell’ente locale, di governo e gestionali. Ossia al consiglio, alla giunta, al capo dell’amministrazione ed ai dirigenti. I quali tutti, nel relativo perimetro di competenza, agiscono per mezzo di persone fisiche che, proprio in quanto preposte ad organi immedesimati organicamente nell’ente, ne formano la volontà con imputazione dei relativi effetti all’ente.
3. Conclusione
L’azione del legislatore autunnale è il classico topolino partorito dalla montagna. Per usare un’immagine densa di significati, la vendemmia non ha dato buon vino, ma solo aceto, dei peggiori e, pur tuttavia, comunque inebriante. Il controllo di regolarità amministrativa pensato nei termini legislativamente visti appare per quel che è: ben poca cosa. Meglio operare in termini di qualità totale con sistemi di certificazione interna che garantiscano ex ante la regolarità amministrativa dell’azione dell’ente locale. Il resto è semplicemente sbagliato e fonte di possibile imbarazzo istituzionale, oltre che un mezzo inidoneo a supportare il buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97, comma 1 Cost.
Non sono forse queste due valide ragioni per seppellire il mostriciattolo partorito dal legislatore e sostituirlo con qualcosa di più appropriato?
di Riccardo Nobile
Fonte: La Gazzetta degli Enti locali
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