MAGGIOLI EDITORE - Bilancio e contabilità

Vincenzo Giannotti - La rappresentazione contabile delle spese dambito sostenute dal Comune e poi rimborsate dal futuro gestore. I nuovi contenuti della legge di stabilità 2014

Nel caso in cui un comune sia stato individuato quale stazione appaltante per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale ed in tale veste anticipa una serie di spese, che saranno oggetto di un successivo rimborso da parte del futuro gestore affidatario, le richieste di chiarimenti riguarda la rappresentazione contabile corretta della suddetta spesa possa inserirsi tra i servizi per conto terzi e quindi come partite di giro e, precisamente, se possano essere incluse tra le spese per conto terzi:

– le spese sostenute dal Comune in qualità di stazione appaltante per le funzioni centralizzate di preparazione ed espletamento della gara per tutto l’ambito ad eccezione di quelle imputabili al Comune quale propria quota parte;

– le spese sostenute dal Comune per le funzioni eventualmente delegate dai Comuni dell’ambito stesso;

– le spese riguardanti la remunerazione dell’attività di controllo da parte del Comitato di Monitoraggio, la cui spesa è a carico dell’Ente Stazione Appaltante e se, in alternativa alla rappresentazione contabile tra le spese per conto terzi, risulti applicabile la disposizione richiamata della L. n. 147/2013 in relazione alla riduzione degli obiettivi inerenti al Patto di stabilità per il comune.

La risposta ai quesiti evidenziati è contenuta nella deliberazione n.220, depositata in data 21/03/2014, della Corte dei Conti sezione regionale di controllo per il Veneto.

Pur rilevando il collegio contabile veneto, come i quesiti posti rappresentino un caso concreto mancando per tale verso i contenuti generali ed astratti necessarie per un intervento della corte in materia, tuttavia, in considerazione delle delicate problematiche evidenziate, è possibile procedere a considerazioni di carattere generale utili per tutte le amministrazioni che dovessero confrontarsi con la citata problematica. Allora è possibile chiarire i seguenti quesiti:

– In merito all’allocazione delle spese sostenute nella voce “servizi in conto terzi”. A tal riguardo, evidenzia il collegio contabile, come le entrate e le spese per servizi per conto terzi, in base al DPR 194/1996 ed all’art. 168 del TUEL, sono collocate, rispettivamente, nel titolo VI (entrate) e nel titolo IV del bilancio di previsione (spese): esse hanno un effetto figurativo perché l’ente è, al tempo stesso creditore e debitore e la loro correlazione presuppone un equilibrio (questa Sezione, parere 128/2013/PAR). L’art. 2, comma 8, del D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, ne contiene una elencazione, che comprende: le ritenute previdenziali e assistenziali, le ritenute erariali, altri tipi di ritenute, i depositi cauzionali, i depositi per spese contrattuali, le gestione dei fondi economali ed i c.d. servizi per conto terzi. L’art. 168 del TUEL, al comma 1, ne prescrive la collocazione in appositi capitoli, in modo da palesarne in via immediata la natura figurativa e neutrale per il bilancio dell’ente, enunciando, al comma 2, il principio dell’equivalenza – ulteriormente esplicitato nel punto 25 del Principio contabile n. 2, applicabile al sistema di contabilità degli enti locali – in base al quale “la misura dell’accertamentodeve garantire l’equivalenza con l’impegno sul correlato capitolo delle spese” (in sostanza, il pareggio tra le entrate e le uscite). In via di eccezione al carattere autorizzatorio del bilancio, il comma 2 dell’art. 164 del T.U.E.L. consente l’assunzione di impegni di spesa oltre gli stanziamenti previsti, mentre il successivo art. 175, per evitare commistioni con la ordinaria gestione di bilancio, al comma 7, esclude variazioni di dotazione finanziaria dei relativi capitoli con altre sezioni del bilancio stesso. Sempre secondo il Principio contabile n. 2, punto 25 – e secondo l’orientamento, pressoché costante, della Corte dei conti (deliberazione n. 43/2010/PAR e n. 335/2013/PAR) di questa Sezione) – le voci ascrivibili alle “partite di giro” sono soltanto quelle “tipizzate” nell’elencazione contenuta nel citato D.P.R. 194/1996. Alla luce, infatti, di quanto previsto dai “Principi contabili per gli enti locali” elaborato dal Ministero dell’interno – Direzione centrale della finanza locale (punto 27 del Principio contabile n.1) i servizi per conto terzi sono servizi che impongono entrate e spese costituenti al tempo stesso un credito e un debito dell’ente. Sono puntualmente definiti e sono immodificabili. Si tratta di servizi che riguardano esclusivamente operazioni poste in essere per conto di altri soggetti non per perseguire un interesse diretto o proprio, ma quale strumento per la realizzazione degli interessi dei soggetti stessi;

– La rilevanza delle spese al fine del patto di stabilità. Il collegio contabile stigmatizza il principio secondo cui va attentamente evitato che, nei servizi per conto terzi, vengano incluse spese che debbono trovare invece allocazione in altre componenti del bilancio. Infatti, l’allocazione di spese in un titolo non pertinente, ma sicuramente rilevante ai fini o meno del calcolo del saldo del patto di stabilità, può implicare l’elusione del patto stesso e una violazione dei principi di veridicità e di attendibilità del bilancio (deliberazioni n. 43/2010/PAR e n. 84/2013/PRSP di questa Sezione). Non a caso, l’art. 31, commi 30 e 31 , della Legge 12 novembre 2011 n. 183 tipizza tra le ipotesi di elusione, proprio l’erronea imputazione di poste che dovrebbero essere altrimenti calcolate nei saldi del patto di stabilità (deliberazione n. 903/2012 di questa Sezione). Da tali principi, peraltro, si desume, altresì, che i suddetti servizi, sono tali e, dunque, costituiscono partite di giro, solo quando si tratti di attività estranee alle competenze (anche delegate) dell’ente, ovvero quando siano realizzate nel preminente interesse di soggetti terzi e rispetto ad esse l’ente medesimo non assuma alcun rischio, né operativo né patrimoniale, qualificandosi, in definitiva, come mero esecutore materiale di determinazioni altrui (deliberazione n. 128/2013/PAR di questa Sezione);

– L’innovazione della legge di stabilità 2014. Tra le ipotesi derogatorie, va sottolineato, che l’art. 1, comma 534, lett. d) della Legge n. 147/2013 (Legge di Stabilità) aggiunge il comma 6-bis all’art. 31 della Legge n.183/2012, del seguente tenore: “6-bis. Al fine di stabilizzare gli effetti negativi sul patto di stabilità interno connessi alla gestione di funzioni e servizi in forma associata, è disposta la riduzione degli obiettivi dei comuni che gestiscono, in quanto capofila, funzioni e servizi in forma associata e il corrispondente aumento degli obiettivi dei comuni associati non capofila”. La disposizione (che riproduce meccanismi di incentivazione simili a quelli rinvenibili nella Circolare n. 4/2005 del Ministero delle finanze per l’esercizio 2005, ai soli fini del patto di stabilità, concernente la riduzione delle spese sostenute dagli enti capofila alla sola quota di competenza), si pone in linea con l’interpretazione fornita dalla sentenza n. 44/2014 della Corte costituzionale a sostegno delle dinamiche associative tra enti locali, prevedendo la riduzione degli obiettivi per i Comuni che gestiscono, in quanto capofila, funzioni e servizi in forma associata, con corrispondente aumento degli obiettivi dei Comuni associati non capofila. Proprio in relazione a ciò, la Sezione non può esimersi al riguardo, sulla scorta della pregressa giurisprudenza (deliberazione n. 181/2013/PAR di questa Sezione) e dell’insegnamento del giudice costituzionale, dal sottolineare come l’attività, anche in forma convenzionale, del Comune non possa prescindere, all’interno del più ampio sistema diefficientamento della pubblica amministrazione, dal concreto perseguimento di obiettivi inerenti l’uso economico delle risorse, in relazione alla suddetta norma vincolistica (cfr. Sezione Giurisdizionale Regionale per il Veneto n. 1129/08): il che trova un esplicito suffragio, oltre che nella giurisprudenza di questa Corte relativa alle forme associate convenzionali di gestione dei servizi (Sez. Lombardia, parere 513/2012; Sezione Umbria n. 41/2013/PAR), anche nella previsione testuale della norma in esame, a mente della quale: “A tal fine, entro il 30 marzo di ciascun anno, l’Associazione nazionale dei comuni italiani comunica al Ministero dell’economia e delle finanze, mediante il sistema web “http://pattostabilitainterno.tesoro.it” della Ragioneria generale dello Stato, gli importi in riduzione e in aumento degli obiettivi di ciascun comune di cui al presente comma sulla base delle istanze prodotte dai predetti comuni entro il 15 marzo di ciascun anno”.

I giudici contabili concludono precisando che le disposizioni contenute nella specifica fattispecie dipende, tuttavia, dal concreto accertamento istruttorio demandata necessariamente agli organi gestionali del Comune e in particolare al Segretario comunale, onde evitare il coinvolgimento della Sezione nel caso in esame (deliberazione n. 90/2012/PAR di questa Sezione), assume pertanto il preciso scopo di sterilizzare gli effetti negativi, riferiti al Comune capofila, derivanti dall’esercizio associato, anche in forma convenzionale, dei servizi e funzioni, incentivato dalla recente normativa statale per il precipuo fine di contenimento della spesa pubblica: ma proprio per questo lo strumento associativo di che trattasi non può essere utilizzato per intenti elusivi dei vincoli di finanza pubblica di matrice comunitaria (cfr., più diffusamente, questa Sezione, deliberazione n. 204/2013) e segnatamente di quello, di carattere assolutamente cogente (Corte costituzionale n. 40/2014), relativo all’osservanza del Patto di stabilità.