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Il Patto di stabilità degli Enti Territoriali

La Corte dei Conti sezione delle Autonomie ha  pubblicato la deliberazione n.17/2014/INPR avente ad oggetto “Il Patto di stabilità degli Enti Territoriali. Esercizio 2013”.

Queste le considerazioni conclusive della Sezione Autonomie dela Corte dei Conti

Il patto di stabilità interno per il 2013 risulta rispettato, al pari dei tre esercizi precedenti, sia dalle Regioni a statuto ordinario sia dalle Regioni e dalle Province ad autonomia speciale, sebbene con margini, nel complesso, assai più contenuti rispetto a quelli conseguiti in passato.
Il più ridotto differenziale a livello di comparto evidenzia la presenza di diffusi elementi di criticità nel raggiungimento degli obiettivi, indotti, in buona misura, dal sempre
più oneroso effetto delle manovre di finanza pubblica sul patto per le Regioni, che negli anni 2009/2013 si è tradotto in un abbattimento di spesa pari a 17,2 miliardi di euro.
Che l’effetto del contenimento della spesa sia riferibile ai vincoli del patto trova sostanziale riscontro nella circostanza che, nel periodo considerato, la spesa per la sanità
(che rappresenta i tre quarti circa della spesa finale regionale) non ha subito sostanziali decurtazioni, mentre la restante spesa sottoposta al patto si è ridotta di oltre il 20% in termini di minori pagamenti.
Di tale quota, la spesa in conto capitale rappresenta, tra le spese soggette ai vincoli del patto, la componente maggiormente implicata dalle manovre finanziarie, costituendo (secondo i dati di monitoraggio del 2012) circa il 58% della spesa per investimenti impegnata in bilancio. Viceversa, la quota di spesa corrente, al netto delle voci escluse, rappresenta solo il 23%, in termini di impegni, ed il 18%, in termini di pagamenti, della spesa corrente totale.
Sotto il profilo quantitativo, si osserva come nell’arco dell’ultimo quinquennio la spesa netta in conto capitale si sia ridotta, in proporzione, molto più rapidamente di quella corrente, al punto che, se nel 2009 il suo ammontare, in termini di impegni, rappresentava il 64% della spesa corrente netta, al termine del 2012 ne costituiva appena il 28%. In tale periodo la sua entità complessiva si è ridimensionata di circa 10 miliardi di euro, con una contrazione aggiuntiva degli investimenti rispetto alle spese correnti stimabile nell’ordine di circa 5 miliardi di euro, a conferma non solo della estrema difficoltà di garantire una seria programmazione delle opere infrastrutturali, ma anche della esiguità delle risorse attualmente disponibili per agevolare la crescita.
La componente in conto capitale è, infatti, quella che più di altre favorisce il raggiungimento degli obiettivi del patto, in quanto, per effetto della sua minor rigidità, si
presta meglio delle altre voci di spesa agli adattamenti gestionali che la programmazione, di volta in volta, richiede. Questi adattamenti, in un contesto di politiche finanziarie che perseguono costantemente la moderazione della spesa regionale, hanno influito sensibilmente sulla capacità di investimento delle Regioni, che negli ultimi esercizi hanno iniziato a mostrare, nella componente in conto capitale, flessioni di particolare rilievo e di sempre maggiore significatività.
Al riguardo, occorre notare come la disciplina del patto di stabilità per le Regioni a statuto speciale abbia finito col penalizzare maggiormente gli investimenti di quanto non abbia fatto la normativa dettata per le Regioni a statuto ordinario, dove la spinta agli investimenti si è rivelata più pronunciata per effetto di un regime delle esclusioni decisamente più favorevole, specie nelle aree meridionali del Paese. Dette misure di esonero hanno comportato il progressivo incremento delle spese in
conto capitale non più soggette al patto, sicché, nel volgere di un biennio (2012-2013), si è prodotta una tangibile inversione di tendenza nella composizione delle spese che aveva caratterizzato le precedenti versioni del patto succedutesi tra il 2007 ed il 2011, passando così da un regime che vincolava, mediamente, più dell’ 80% delle spese in conto capitale ad una disciplina in cui l’ammontare delle spese escluse rappresenta circa i due terzi del totale delle spese di investimento regionale.
La tendenza a ridimensionare l’ambito della spesa vincolata dal patto si è andata tuttavia accentuando, dopo l’introduzione dell’obiettivo di competenza euro-compatibile, anche con riferimento alla spesa corrente. Con il patto 2013, infatti, solo il 6% della spesa corrente delle Regioni a statuto ordinario è risultata soggetta al nuovo tetto di spesa, a fronte di una media che nell’ultimo decennio si era mantenuta pressoché stabile (sia per gli impegni che per la cassa) intorno al 14%. Ciò diversamente da quanto accaduto alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome, la cui spesa corrente netta è addirittura cresciuta nel 2013, passando da una media del periodo precedente valutabile intorno al 44% della spesa corrente totale, ad una incidenza che nel 2013 ha raggiunto il 54%. Questo elemento di discontinuità suggerisce l’ulteriore considerazione che la disciplina del patto previsto per le Autonomie speciali, non solo ha favorito la spesa corrente a
detrimento di quella per investimenti, ma ha incoraggiato altresì il rallentamento dei pagamenti e, quindi, la formazione di residui passivi, in quanto gli impegni si sono ridotti in misura inferiore all’entità dei minori pagamenti per circa 3 miliardi di euro (di cui 1,3 miliardi di maggiori residui in conto capitale).
L’introduzione dell’obiettivo di competenza euro-compatibile ha avuto, tuttavia, il merito di aver differenziato, per la prima volta, le componenti della spesa corrente
assoggettate al patto sulla base di una riclassificazione economica della spesa operata in funzione degli effetti economici prodotti dalle transazioni finanziarie. L’introduzione di tale parametro di riferimento, che consente, tra l’altro, di individuare con precisione il tetto di spesa finale autorizzabile, ha penalizzato maggiormente le componenti della spesa discrezionale di funzionamento dell’ente (organi istituzionali, oneri accessori di personale, acquisto di beni e servizi etc.) in quanto, a differenza degli oneri straordinari e di trasferimento, queste voci rilevano in termini di impegni e non di pagamenti. Per questi ultimi, infatti, l’obiettivo di cassa si è dimostrato nel tempo notoriamente più problematico rispetto a quello di competenza, oggi allineato al primo in un unico obiettivo.
Invero, allineando ad un più ridotto livello di spesa la gestione degli impegni, l’obiettivo di competenza euro-compatibile aggiunge un ulteriore fattore di rigidità alle
politiche di bilancio regionale, rendendo di più difficile attuazione anche la gestione dei patti di solidarietà territoriale (non solo nella forma “ordinaria” del patto verticale, ma anche in quella cd. “incentivata”). L’esperienza degli ultimi anni ha dimostrato, infatti, l’esistenza di un più ridotto margine di manovra per la cassa e la difficoltà di cedere agli enti locali spazi finanziari in termini di pagamenti, stante il ridottissimo differenziale sinora registrato tra le spese effettivamente sostenute e gli obiettivi di cassa programmati.
Nel dare attuazione ai meccanismi di compensazione previsti dal legislatore nazionale, le Regioni hanno avviato un percorso di maggiore responsabilizzazione, che le vede impegnate nel cedere agli enti locali dei rispettivi territori, a fronte di una contestuale rideterminazione in senso peggiorativo del proprio obiettivo programmatico, quote crescenti di spazi finanziari da utilizzare in coerenza con le esigenze peculiari di ciascun territorio e in funzione di sviluppo economico-sociale.
L’introduzione delle diverse tipologie di patti di solidarietà fra enti territoriali ha favorito, infatti, un uso più razionale delle risorse, rendendo più stringente l’obbligo di una
maggiore riduzione della spesa di parte corrente. Sotto questo profilo, la regionalizzazione del patto continua a rimanere lo strumento più idoneo per attenuare gli effetti negativi delle manovre di consolidamento dei conti pubblici, risultando un meccanismo in grado di favorire, attraverso un’appropriata ridistribuzione dei rispettivi spazi finanziari disponibili, il massimo utilizzo della capacità di finanziamento della Regione agli enti locali del proprio territorio.
Nel proseguire sulla strada del rafforzamento di questi meccanismi e del ruolo di coordinamento delle Regioni, valorizzando, nel contempo, le migliori partiche e le esperienze positive dei diversi ambiti territoriali, occorre aprire maggiori spazi alle funzioni di raccordo tra gli interventi delle Amministrazioni locali e i programmi infrastrutturali di matrice comunitaria. Funzioni, queste, determinanti per conciliare i vincoli alla spesa con le garanzie dei livelli essenziali di assistenza e con l’adeguamento delle dotazioni infrastrutturali alle necessità di crescita economica.
In questa direzione, si prospetta anche la necessità di una rivisitazione dei criteri di determinazione dei tetti di spesa, oggi costruiti, per le Regioni, muovendo dalla spesa storica ridotta in base a valori che prescindono da un livello omogeneo di partenza.
Infatti, l’esigenza di far concorrere alle manovre di finanza pubblica tutti gli enti di maggiori dimensioni, inclusi quelli con i conti in equilibrio, ha determinato la progressiva emersione di posizioni di avanzo contabile, con effetti negativi sia sul fronte dell’efficiente allocazione delle risorse che su quello della tenuta dei vincoli del patto nel lungo periodo. Ancorando gli obiettivi programmatici al miglioramento dei risultati conseguiti in esercizi
pregressi (piuttosto che rapportarli a valori ottimali verso cui tendere progressivamente), si produce, inevitabilmente, un effetto di trascinamento delle distorsioni connesse alle diverse basi di partenza.
Tale metodo di programmazione, per quanto temperato da meccanismi di premialità introdotti per gli enti virtuosi ma mai seriamente attuati, tende a penalizzare le
Amministrazioni più efficienti, le quali, avendo ottenuto in passato buoni risultati di bilancio, si vedono vincolate a conseguire risultati comparativamente migliori rispetto a quelli richiesti ad Amministrazioni non altrettanto efficienti (il cui obiettivo finanziario sconta, viceversa, basi di partenza meno virtuose).
In attesa dell’entrata in vigore di un nuovo modello di patto di stabilità, fondato sui saldi nonché su parametri di virtuosità, ma che possa anche assumere come rilevante un possibile obiettivo in termini di stock di debito, occorre valutare attentamente gli effetti conseguenti all’introduzione, a decorrere dal 2014, di un unico tetto di spesa espresso in termini di competenza euro-compatibile.
Invero, per supplire all’eliminazione del doppio limite sugli impegni e sui pagamenti, la cui vigenza ha sinora ridotto la possibilità per le Regioni di ritardare i pagamenti in conto capitale accumulando residui passivi (fenomeno manifestatosi negli anni 2007 e 2008, poi rientrato progressivamente negli anni successivi, a differenza di quanto avvenuto per la spesa corrente), può utilmente concorrere l’applicazione congiunta sia dell’obbligo di pagamento dei debiti della Pubblica amministrazione entro il termine di 30 o 60 giorni, di cui al d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192, sia del fondo pluriennale vincolato, previsto nell’ambito del nuovo sistema di armonizzazione contabile, sia delle altre forme di incentivazione della spesa in conto capitale previste dai patti di solidarietà territoriale a favore degli enti locali. In tale prospettiva, non può mancare la previsione di una diversificazione di obiettivi tra spesa corrente e spesa in conto capitale, in quanto la determinazione di un unico obiettivo complessivo, o comunque indifferenziato nei suoi effetti vincolanti per le due componenti di spesa, si traduce automaticamente in un ridotto contenimento della spesa corrente (notoriamente più rigida ed incomprimibile) e in una caduta verticale della spesa per investimenti. Per converso, un sistema fondato sui saldi di bilancio, oltre a risultare più efficace nell’evitare effetti di tipo elusivo, acquisterebbe indubbiamente maggiore significatività in un contesto sempre più caratterizzato dall’introduzione del federalismo fiscale.
La maggiore stabilità ed omogeneità dei meccanismi di perseguimento degli obiettivi del patto di stabilità rende, per gli enti di governo infraregionale, di più immediata lettura le analisi dei risultati fin qui condotte.
Nell’esercizio 2013 il cumulo degli obiettivi finanziari assegnati al comparto degli enti locali (Province e Comuni) ammonta a circa 3,9 miliardi di euro per le Province ed a 12,4 miliardi di euro per i Comuni, quale effetto delle manovre correttive approvate dal d.l. n. 112/2008 fino alla legge di stabilità n. 228/2012.
Il comparto ha adempiuto agli obblighi di concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica realizzando margini di miglioramento dei saldi ben oltre gli obiettivi assegnati. Per le Province, il differenziale tra saldo finanziario ed obiettivo è stato pari a 114,6 milioni di euro (+15,1%), mentre per i Comuni, nel cui comparto sono da considerare, per la prima volta, anche gli enti compresi nella fascia demografica tra 1.000 e 5.000 abitanti, si è rilevato un saldo finanziario pari a 4,2 miliardi di euro, maggiore dell’obiettivo prefissato di oltre 1 miliardo e 300 milioni di euro (+44,8%).
Nei piccoli Comuni (con meno di 5.000 abitanti) si è verificato il maggior numero di inadempienze (81 su un totale di 121 Comuni inadempienti), che una più accorta gestione dei patti territoriali avrebbe potuto contenere, mentre per le Province rimane significativo il numero di enti inadempienti (11 su 102 Province), espressivo delle difficoltà finanziarie che ne complica le gestioni amministrative.
Sul piano delle componenti del saldo rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilità, il fattore incrementativo del surplus a livello di risultati di comparto è sempre costituito dal saldo di competenza, mentre sul saldo di cassa si scaricano, anche per il 2013, le tensioni degli equilibri finanziari, proseguendo un trend in discesa avviato da alcuni esercizi. Vero è che mentre l’effetto sostanziale delle manovre correttive sulle gestioni è pienamente percepibile sul versante della manovrabilità delle entrate, soprattutto se utilizzata per compensare la riduzione delle risorse, sul fronte dei risparmi attesi in termini di indebitamento netto, l’effettività dei risultati correlati alla revisione della spesa non va oltre la consistenza del dato previsionale di competenza, che può misurare in termini potenziali lo sforzo di risanamento. I saldi di competenza, in questo senso più che positivi, danno conferma dell’efficacia della manovra finanziaria, della quale andrebbe misurata, tuttavia, anche la piena effettività.
Infatti, non mancano sintomi di una precarietà finanziaria più estesa di quella
percepibile dalla lettura dei dati sul raggiungimento degli obiettivi del patto. Nella relazione si è evidenziato come una benché minima oscillazione in aumento della percentuale applicabile alle basi di calcolo per la determinazione dell’obiettivo specifico, determina un’impennata dei Comuni inadempienti (che passerebbero da 121 ad oltre 700), ciò che fa considerare come  non pochi enti poggino su una struttura finanziaria che necessita di un potenziamento in termini di autonomia finanziaria oppure di una più sostanziosa revisione della spesa. In pratica, se la richiesta di un maggiore risparmio evidenzia subito una diffusa insufficienza di risorse in grado di sostenerlo, non risulta agevole una lettura delle cause dell’overshooting per il 2013 (vale a dire dell’eccedenza del saldo finanziario rispetto all’obiettivo programmato) ove disgiunta dalla considerazione che a monte vi è una stima delle entrate non sorretta da sicuri criteri di congruità.
D’altra parte, la debolissima dinamica dei saldi di cassa, caratterizzati da una forte contrazione dei pagamenti in conto capitale (in particolar modo per i Comuni), non sembra in linea con le disponibilità in esubero rappresentate dal differenziale positivo dei saldi rilevanti ai fini del patto, ma rappresenta, piuttosto, un dato indiretto ma significativo delle condizioni di squilibrio che si vanno a considerare.
Infatti, un saldo di competenza diffusamente positivo, come si è registrato negli ultimi esercizi, avrebbe dovuto determinare, in un corretto svolgersi dei cicli di bilancio, un conseguente sviluppo dei flussi di cassa. Eppure, nel 2013, il legislatore è dovuto massicciamente intervenire con il d.l. n. 35/2013, come poi modificato dal d.l. n. 102/2013, per rendere disponibile agli enti territoriali una maggiore liquidità attraverso meccanismi sia di concessione di spazi finanziari sul patto per estinguere i debiti in conto capitale sia di anticipazione di fondi per estinguere, indistintamente, i debiti liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2012.
L’impiego di questa maggiore liquidità resa effettivamente disponibile per il comparto Province e Comuni (che in termini di spazi finanziari destinati al pagamento dei debiti del conto capitale corrisponde a 5 miliardi di euro e in termini di anticipazioni di liquidità per l’indistinta estinzione di altri debiti corrisponde, per il solo esercizio 2013, a 3 miliardi di euro) non sembra in linea, sia pure a livello di mera valutazione sintomatica ed indiretta, con il complessivo quadro finanziario che emerge dai risultati del patto tratti dalla banca dati SIOPE. Invero, dai pagamenti complessivi effettuati nel 2013 dalla totalità dei Comuni, si
osserva un decremento, rispetto al 2012, delle spese in conto capitale (imputabili al Titolo II), che passano da 14,3 miliardi di euro nel 2012 a 13,4 miliardi di euro nel 2013, cui corrisponde un andamento opposto per la spesa corrente, che aumenta da 51,3 miliardi di euro del 2012 a 55,5 miliardi di euro del 2013. Un incremento dei pagamenti di parte corrente denota una consistenza delle uscite apparentemente non conciliabile con l’effetto di overshooting dell’esercizio 2013, spiegabile solo imputando l’utilizzo effettivo di gran parte dei pagamenti derivanti dal d.l. n. 35/2013 a questa componente della gestione finanziaria e, quindi, a debiti di funzionamento.
Sul versante delle Province, la lettura dei dati assume una connotazione diversa, in termini di maggiore coerenza tra risultati della gestione ed efficacia degli interventi correttivi ed incentivanti. Infatti, il differenziale tra il saldo obiettivo assegnato (pari a 740,7 milioni di euro) ed il saldo finanziario conseguito (pari a 852,7 milioni di euro) denota una contrazione dei pagamenti di parte corrente, che, nel raffronto con i dati SIOPE del 2012, passano da 7,9 miliardi a 7,5 miliardi di euro nel 2013, ed un incremento della spesa in conto capitale da 2,1 miliardi a 2,7 miliardi di euro nel 2013. La lettura composita dei dati consente di individuare le linee di impostazione della gestione dei bilanci delle Province secondo una strategia diretta ad assorbire, con i risparmi di spesa, i tagli delle risorse ed a potenziare lo smobilizzo dei debiti, soprattutto di parte capitale, con gli interventi incentivanti.
Al netto di probabili effetti distorsivi nell’impiego delle risorse, come poco sopra argomentato, l’eccesso del differenziale denota anche una difficoltà nell’utilizzo dei patti
territoriali, in qualche misura giustificata, per il 2013, dall’estrema difficoltà nella formulazione delle previsioni di bilancio (che gran parte dei Comuni ha potuto approvare solo a fine esercizio), materiale ostacolo alla prefigurazione degli spazi finanziari da acquisire o da cedere.
Nella direzione della massima efficienza della spesa, resta, comunque, l’esigenza di una maggiore valorizzazione dell’elemento di concertazione tra le Regioni e le Province autonome e gli enti locali del territorio nella modulazione degli obiettivi di risparmio, tenendo conto che la riduzione dell’overshooting si può tradurre anche in una riduzione della pressione fiscale e, quindi, in impulsi positivi per le economie locali. In questa prospettiva, il disegno dettato dall’art.20, comma 1, del d.l. n. 98/2011, ridefinito dalla legge di stabilità 2012 e rimasto finora inattuato (cd. “patto regionale integrato”), supera il meccanismo delle compensazioni verticali ed orizzontali ed apre, opportunamente, la via ad un metodo concertativo nel quale ogni Regione può concordare direttamente con lo Stato le modalità di raggiungimento dei propri obiettivi e di quelli dei propri enti locali.

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