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La possibilità dell’ente locale di riconoscere il debito fuori bilancio di una società in house strumentale
Approfondimento di V. Giannotti
La questione riguarda la possibilità da parte di un ente locale di poter riconoscere, ai sensi dell’art. 194 TUEL, debiti fuori bilancio originati da sentenze e da provvedimenti di condanna, emessi nei confronti di una società in house strumentale. La risposta è stata fornita dalla Corte dei conti del Lazio (deliberazione n.14/2021).
Le domande
Un ente locale ha chiesto ai magistrati contabili alcune domande riguardanti i debiti fuori bilancio di una società in house strumentale verso la quale viene esercitato il controllo analogo e, in particolare:
- a) se i debiti originati da sentenze ed in generale dai provvedimenti giudiziari di condanna nei confronti di una società in house strumentale possano costituire oggetto di riconoscimento di debito fuori bilancio ai sensi della lett. a) dell’art. 194 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 s.m.i. (cd. TUEL);
- b) se, nell’ipotesi in cui, per i suddetti debiti, debba trovare applicazione la lett. e) del medesimo art. 194 TUEL, ove per la sorte siano dimostrate l’utilità e l’arricchimento dell’Ente (anche in ragione del fatto che, nel caso in cui la società in house svolga le funzioni di Stazione Appaltante, le opere accedono esclusivamente al patrimonio dell’Ente di appartenenza così determinando per il medesimo il presupposto dell’utilità), parimenti possa procedersi al riconoscimento del debito fuori bilancio per i relativi interessi e rivalutazione monetaria, in quanto oneri da considerarsi a tutti gli effetti “accessori” alla sorte medesima.
Le indicazioni dei magistrati contabili
Il Collegio contabile ha evidenziato come l’art. 194, comma 1, TUEL prevede che con deliberazione consiliare ex art. 193, comma 2, TUEL o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Nel caso di specie, l’ente nella scelta di acquisire partecipazioni in società di diritto comune implica il suo assoggettamento alle regole proprie della forma giuridica prescelta. Si ricorda come, in caso di società di capitali, l’autonomia patrimoniale e la limitazione di responsabilità comportano che delle obbligazioni contratte risponde unicamente la società con il suo patrimonio.
Esistendo un’alterità soggettiva tra una P.A. e un proprio ente in house deve essere esclusa il ricorso alla procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio dell’ente locale e, dunque, all’applicazione dell’art. 194, comma 1, lett. a) TUEL in presenza di debiti originati da provvedimenti giudiziari adottati direttamente nei confronti di una società in house, rispetto a cui, pertanto, si rileva l’estraneità della posizione giuridica dell’ente socio. Ciò vale anche in presenza di una società in house come “strumentale” all’ente locale di appartenenza laddove la relativa attività di impresa si estrinsechi a diretto beneficio dell’ente socio. Infatti, le società strumentali sono sottoposte alle regole di diritto comune in forza dell’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016 (cd. TUSP).
In modo non dissimile è la valutazione in caso di debito fuori bilancio di cui alla lett. e) in quanto l’oggetto del riconoscimento del debito fuori bilancio non consiste nel corrispettivo di beni e servizi, acquisiti dall’ente in violazione del normale iter giuscontabile, ma in un debito derivante da provvedimento giudiziario riguardante due parti, rispetto a cui non può che ribadirsi l’estraneità dell’ente socio in quanto diverso e autonomo soggetto di diritto rispetto alla società in house.
Non potendo percorrere la strada del riconoscimento del debito fuori bilancio è possibile che l’ente possa sostenere il proprio organismo partecipato per far fronte a propri debiti da contenzioso, inquadrando la fattispecie nell’accollo di debiti altrui che l’Ente, pur non essendovi obbligato, potrebbe, in astratto, decidere di deliberare, in via contrattuale, nell’ambito delle proprie scelte discrezionali. Per poter autorizzare il citato aiuto finanziario, l’ente dovrà pur sempre rispettare il principio di economicità dando conto delle ragioni di vantaggio e di utilità che supportano tale operazione contrattuale, tali da giustificare la perdita del beneficio del limite legale della responsabilità da parte della pubblica amministrazione.
In questo caso, è onere dell’ente locale, al di fuori delle fattispecie tipizzate dal Legislatore per cui sussiste il divieto assoluto del c.d. soccorso finanziario (art. 14, comma 5, del TUSP), giustificare la sussistenza di un’utilità che possa ascriversi ad un interesse pubblico specifico e concreto. Tale interesse pubblico, che giustifica l’utilizzo di risorse di bilancio, non può consistere nella sola tutela dei creditori, pena la violazione della par condicio credito rum, ma deve concretizzarsi in qualcosa di diverso e più specifico e la motivazione circa tale scelta, proprio perché comporta la rinunzia al limite legale della responsabilità patrimoniale per debiti, impone, alla stregua della giurisprudenza di questa Corte:
- si individui lo schema causale di contratto al quale ricondurre l’operazione di assunzione del debito;
- si verifichi se le condizioni finanziarie dell’ente la permettono, effettuando, pertanto, una previa valutazione di sostenibilità finanziaria dell’operazione;
- si dia conto delle ragioni di vantaggio e di utilità evidente per l’ente che la giustificano. Risulta, pertanto, essenziale un’ampia e puntuale motivazione a dimostrazione dell’esistenza o di una esigenza di carattere pubblico e superiore da soddisfare in termini indifferibili o quale espressione di una rinnovata capacità programmatoria e gestoria dell’attività in sofferenza finanziaria che si rifletta in termini di economicità ed efficienza per risultati, comunque, sempre legati a necessità diffuse e mai per gestione di attività di rischio.
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