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Enti in riequilibrio finanziario e possibile aumento delle risorse variabili etero-finanziate

Approfondimento di V. Giannotti

debiti

Un ente, in riequilibrio finanziario pluriennale, ha ricevuto alcuni finanziamenti europei che prevedono un vincolo di destinazione per lo svolgimento di attività di coordinamento generale, gestione amministrativa, monitoraggio e valutazione, nonché di incarichi di elevata responsabilità da rendere in via straordinaria nell’ambito dell’assistenza tecnica e di supporto all’attuazione dei progetti, e, conseguentemente, alla remunerazione del personale dipendente del Comune che venga impiegato in tali compiti. Le domande poste dal Comune riguardano i seguenti dubbi: a) se sia possibile aumentare le risorse variabili del fondo delle risorse decentrate da parte degli enti in riequilibrio finanziario stante il divieto di incrementare risorse variabili per progetti di produttività (ex art.15, comma 5, del CCNL 31/03/99); b) se in caso di risposta positiva, le citate risorse etero finanziate possa essere considerate escluse dai vincoli e limiti di incremento del salario accessorio fissato dall’art.23, comma 2, del d.lgs. n.75/2017. La risposta ai dubbi del Comune è pervenuta dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria (deliberazione n.51 del 27 maggio 2020).

Enti in riequilibrio e risorse variabili

La Sezione ligure ha ricordato in via preliminare come, per il principio di onnicomprensività della remunerazione dei dipendenti pubblici, per poter attribuire i compensi accessori prospettati il Comune è  prima tenuto a far confluire le corrispondenti somme destinate al relativo finanziamento nel Fondo risorse decentrate, oggi disciplinato, quanto alla sua costituzione, dall’art. 67 del CCNL del comparto Funzioni Locali per il triennio 2016-2018 che, nel caso di specie può trovare applicazione dal combinato disposto dell’art.67, comma 3, lett. i) e al comma 5, lett. b) che stabilisce la facoltà per gli enti di prevedere politiche di incentivazione a favore del personale impiegato per il conseguimento di predeterminati obiettivi degli enti medesimi, si tratta in altri termini delle risorse precedentemente destinate a progetti finanziati con risorse proprie di bilancio (ex art.15, comma 5, CCNL 31/03/99).

Per quanto riguarda gli enti in riequilibrio finanziario la limitazione prevista dal comma 6 del citato articolo 67 concerne gli enti in condizioni di dissesto per i quali esiste il divieto pressoché assoluto di alimentare il Fondo con risorse variabili (con l’unica eccezione ammessa per quelle previste da disposizioni di legge e destinate a finanziare compensi da corrispondere obbligatoriamente). Per gli enti, invece, in riequilibrio finanziario o strutturalmente deficitari, non sussiste tale divieto ma una limitazione alla possibilità di procedere ad incrementi (evidentemente da un anno all’altro) dello stanziamento complessivo riguardante tali risorse. Infatti, il riferimento della norma contrattuale trova la sua radice nelle stesse disposizioni legislative ed in particolare nell’art. 243-bis, comma 9, lettera a), del Tuel, il quale prevede, tra le misure di riequilibrio da adottare, segnatamente da parte degli enti che nell’ambito della procedura di riequilibrio accedono al Fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter TUEL, l’obbligo di riduzione delle spese di personale, “da realizzare in particolare attraverso l’eliminazione dai fondi per il finanziamento della retribuzione accessoria del personale” proprio di quelle risorse variabili in astratto destinabili dagli enti alla remunerazione del personale impegnato nel conseguimento di determinati obiettivi (ex art.15, comma 5 del precedente contratto del personale dei livelli e art.26, comma 3, del personale dirigenziale).

Si tratta, tuttavia, di risorse addizionali a carico del bilancio dell’ente da considerarsi escluse in quanto si tratta di risorse etero finanziate, la cui finalità di attribuzione di questi compensi accessori è ricompresa nei vincoli di utilizzo già predeterminati dal soggetto finanziatore o stabiliti in accordo col medesimo. In altri termini, la situazione concerne tutti i casi in cui si è in presenza di contributi a destinazione vincolata provenienti da altri soggetti pubblici (anche nell’ambito della gestione di fondi comunitari) per il finanziamento di attività, opere o progetti in genere, laddove gli obblighi stabiliti o concertati riguardo alle modalità del loro impiego contemplano (di norma entro una quota massima definita) la possibilità di remunerare prestazioni aggiuntive rese dal personale dell’ente beneficiario impegnato nella realizzazione dell’obiettivo finale della contribuzione. Infatti, continua il Collegio contabile, se così non fosse l’esclusione della possibilità di destinare quote di contributi di soggetti esterni al trattamento accessorio del personale sortirebbe l’effetto di ostacolare gravemente o rendere maggiormente difficoltoso l’efficace impiego dei finanziamenti ricevuti, senza peraltro che ciò possa in alcun modo giovare alle esigenze di riequilibrio finanziario dell’ente.

Risorse incluse o escluse dai vincoli

L’altra questione affrontata dal Collegio contabile riguarda l’allocazione di queste risorse tali da poterle considerare escluse dai limiti imposti dall’art.23, comma 2, del d.lgs. 75/2017. Nel caso di specie il Collegio contabile ligure passa in rassegna i diversi finanziamenti ricevuti dall’ente locale al fine di stabilire le condizioni per le quali la giurisprudenza contabile ha escluso alcune risorse dai limiti di crescita.

  • uno dei programmi operativi regionali con cui sono utilizzati i cd. Fondi strutturali dell’Unione Europea (oggi denominati Fondi Strutturali e di Investimento Europeo, o brevemente Fondi SIE), ovvero quegli specifici fondi europei, disciplinati da appositi regolamenti comunitari, attraverso cui l’Unione Europea persegue la politica comune europea di coesione economico sociale. In tale ambito la Sezione delle Autonomie (deliberazione n.20/2017) ha affermato che i compensi accessori corrisposti a valere sui Fondi SIE, in conformità con le norme del vigente Contratto collettivo nazionale di lavoro, oltre che del diritto nazionale e dell’Unione europea, non rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, purché ricorrano i seguenti presupposti:
  1. a) il Comune, in correlazione alle risorse ottenute per il finanziamento dei progetti, ha costituito un corrispondente vincolo specifico di destinazione della spesa per lo svolgimento delle azioni previste nei progetti stessi, ivi incluse le attività che dovranno essere rese dal personale;
  2. b) la spesa per i progetti di assistenza tecnica risulta riferibile ai costi di una delle tipologie di operazioni dichiarate ammissibili dall’Autorità di gestione e approvate dalla Commissione UE ai sensi degli articoli 5 e 59 del Reg. (UE) n. 1303/2013;
  3. c) nelle fasi di progettazione e di approvazione dei budget, sono state definite in modo preventivo le risorse aggiuntive da destinare alla componente variabile della contrattazione integrativa nel rispetto dei vincoli derivanti dalle vigenti norme di finanza pubblica;
  4. d) dette risorse sono correlate agli obiettivi di miglioramento dei servizi da realizzare attraverso il concreto, diretto, e prevalente apporto del personale dell’Ente, per essere infine utilizzate, a consuntivo, in funzione dell’impegno del personale e del grado di conseguimento degli obiettivi;
  5. e) le attività da svolgere da parte del personale dell’Ente risultano effettivamente “aggiuntive” rispetto alle attività istituzionali di competenza e tali devono dimostrarsi anche in sede di rendicontazione delle spese relative ai progetti, allorquando dovranno essere documentati, tra l’altro, sia gli atti di assegnazione del personale alle specifiche mansioni da svolgere, sia i prospetti riepilogativi di misurazione dei tempi impiegati e dei costi sostenuti per ciascuna unità lavorativa, in modo che la spesa possa risultare rispondente ai requisiti di pertinenza, effettività e comprovabilità;
  • il secondo finanziamento attiene invece a un progetto “SPRAR” (Servizio centrale del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), il quale viene finanziato con uno specifico Fondo istituito presso il Ministero dell’interno. In questo caso si è al di fuori delle condizioni precedenti indicate dalla Sezione delle Autonomie. Pur non essendo finanziato dalla Comunità Europea le risorse sono pur sempre a carico dello Stato, potendo in questo caso fornire una indicazione generale qualora si tratti di finanziamenti qualificati da un vincolo di destinazione alla componente variabile del trattamento accessorio del personale dell’Ente beneficiario. Fermo restando le medesime condizioni previste per i fondi comunitari sopra indicate.

In definitiva, per poter porre le citate risorse al di fuori dei vincoli imposti dal legislatore, si deve essere in presenza di risorse etero finanziate ovvero coperta integralmente dai contributi esterni, in modo da avere un impatto assolutamente neutro sugli equilibri di bilancio dell’ente, in specie di parte corrente. Al contrario, se l’ente dovesse contribuire in quota parte con risorse proprie, allora si riespanderebbero con queste risorse addizionali i vincoli stabiliti dall’art.23, comma 2, del D.Lgs. 75/2017.

Inoltre, si deve essere in presenza risorse dirette, non alla copertura di emolumenti a favore della generalità del personale dell’ente, bensì ad integrare la componente variabile del Fondo risorse decentrate destinata alla remunerazione di personale specificamente individuato o individuabile per lo svolgimento di attività da considerarsi aggiuntive, sotto il profilo qualitativo oltre che quantitativo, rispetto alle mansioni lavorative di ordinaria competenza.

Per evitare, inoltre, responsabilità da parte dei dirigenti alla remunerazione del personale con risorse collocate al di fuori dei vincoli finanziari, dovranno essere individuate ex ante le modalità di svolgimento degli incarichi, per i quali occorre predeterminare gli specifici obiettivi di risultato e i correlati criteri di misurazione, nonché in generale gli obiettivi perseguiti in termini di miglioramento dei servizi, loro attribuendo compensi definiti in via preventiva pur sempre congrui da distribuire solo previa certificazione degli obiettivi raggiunti a consuntivo.

Infine, al fine di monitorare i risultati ottenuti, i dirigenti avranno cura di assegnare gli obiettivi nel Piano della performance, insieme ai relativi indicatori di esito, mentre alla fase di verifica dei risultati dovranno attendere gli organi del sistema a ciò preordinati (OIV, Nucleo di valutazione).

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