Doccia fredda per i responsabili della costituzione dei fondi decentrati. I nuovi incentivi del codice degli appalti non sono più esclusi
Approfondimento di V. Giannotti
I responsabili della costituzione dei fondi decentrati avevano proceduto alla costituzione dei fondi delle risorse decentrate considerando esclusi gli incentivi previsti anche nel nuovo codice degli appalti, sulla base delle precedenti indicazioni fornite all’epoca dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con la deliberazione n. 51/2011, la quale aveva modo di evidenziare come criterio generale di esclusione dal limite di spesa posto dall’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010, tutti quei compensi per prestazioni professionali specialistiche offerte da soggetti qualificati, tra cui l’incentivo per la progettazione ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 oltre a quello delle avvocature civiche. Tuttavia, la nuova formulazione del d.lgs.50/2016, del nuovo codice degli appalti, apriva un problema circa l’esatta corrispondenza tra le indicazioni formulate in sede nomofilattica a valere sul vecchio codice con le diverse indicazioni rivenienti nel nuovo codice degli appalti, qui di seguito esaminate.
La questione di massima posta dalla Corte territoriale
La Sezione di regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, con la deliberazione n.118/2016 rimetteva una questione di massima alla Sezione delle Autonomie, al fine di chiarire se i nuovi vincoli disposti dall’art. 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, non dissimili da quelli previsti dall’art.9, comma 2-bis d.l.78/2010 (riduzione del fondo in modo proporzionale al personale presente e con valore non superiore a quello dell’anno 2015), fossero compatibili con le disposizioni del nuovo codice dei contratti che, innovando i requisiti in merito alla distribuzione degli incentivi dei lavori pubblici, potessero ancora essere considerati esclusi dai limiti imposti sull’incremento del salario accessorio. In particolare la Sezione territoriale chiedeva alla Sezione delle Autonomie se gli stessi possano:
a) essere riconosciuti sia per gli appalti di lavori sia per quelli di forniture e servizi anche qualora quest’ultimi non siano ricompresi negli stanziamenti e nei quadri economici previsti per la realizzazione dei singoli lavori e, nel caso affermativo, per i servizi di quale natura (cura del patrimonio dell’ente, servizi alla persona, finanziari e assicurativi);
b) essere corrisposti specificatamente, nelle ipotesi di manutenzione ordinaria e/o straordinaria, fattispecie che non risultano espressamente escluse nella nuova disposizione;
c) essere esclusi dal tetto del salario accessorio ai fini dell’applicabilità dell’art. 1, comma 236, l. n. 208/ 2015.
Le motivazioni della Sezione Autonomie
Le risposte alla questione di massima rilevanza è stata esaminata dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con la deliberazione 06/04/2017 n.7 qui di seguito commentata.
Secondo i giudici della nomofilachia contabile, il criterio individuato all’epoca, nella deliberazione citata delle Sezioni Riunite, riguardava come determinati compensi siano remunerativi di “prestazioni tipiche di soggetti individuati e individuabili” le quali “potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”. In tale ambito, gli incentivi per la progettazione cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, sono stati esclusi dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, andando a compensare prestazioni professionali afferenti ad “attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti”. Ora, nelle indicazioni del nuovo codice degli appalti, le indicazioni rivenienti dall’art. 113, comma 2, non sono più sovrapponibili all’incentivo per la progettazione oggi abrogato. È anzi precisato nella legge delega (art. 1, comma 1, lett. rr, l. n. 11/2016), che tale compenso va a remunerare specifiche e determinate attività di natura tecnica svolte dai dipendenti pubblici, tra cui quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto “escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”. In altri termini, nei nuovi incentivi non ricorrono più gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale). In tale nuovo quadro legislativo, l’intento del legislatore è stato quello di ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi in esame, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione (che nel nuovo codice dei contratti pubblici, all’art. 21, è resa obbligatoria anche per l’acquisto di beni e servizi) all’esecuzione del contratto. Al contempo, la citata disposizione richiama gli istituti della contrattazione decentrata, il che può essere inteso come una sottolineatura dell’applicazione dei limiti di spesa alle risorse decentrate.
Sulla base delle su esposte considerazioni la Sezione delle Autonomie enuncia il seguente principio di diritto: “Gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016)”.
Le conseguenze di tali indicazioni
Le conclusioni a cui è pervenuta la Sezione delle Autonomie è dirompente, in quanto la stessa va ad incidere sulla stessa consistenza del fondi ormai chiusi dell’anno 2016 ed eventualmente distribuiti, con possibile eccesso delle risorse rispetto a quelle dell’anno 2015 ridotte in proporzione al personale presente in servizio. Ciò avrà anche l’ulteriore conseguenza di un evidente trascinamento della riduzione anche sulla consistenza dei fondi eventualmente costituiti nell’anno 2017, anche nel caso in cui dovessero essere approvate le disposizioni sulla consistenza dei fondi del decreto Madia, in fase di approvazione finale, dove si prevede che i fondi decentrati non dovranno essere superiori a quelli dell’anno 2016. In altri termini la rilevazione di un eccesso dei fondi decentrati nell’anno 2016, a fronte delle citate indicazioni della nomofilachia contabile, avranno effetti a catena anche per gli anni successivi. Resta lo stupore di come i fondi delle risorse decentrate, unitamente al mancato rinnovo dei contratti decentrati, siano nuovamente colpiti da interpretazioni tardive e restrittive, imponendo una difficile ricostruzione delle risorse decentrate da parte dei responsabili con aperture di contenziosi con le parti sindacali, avendo gli enti fino a oggi confidato nella legittima esclusione dei citati incentivi dalle riduzioni del salario accessorio.
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